JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL.
EXPEDIENTE:
SUP-JRC-71/2006.
ACTOR:
COALICIÓN “POR EL BIEN DE TODOS”.
AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL DISTRITO FEDERAL.
MAGISTRADO PONENTE:
MAURO MIGUEL REYES ZAPATA.
SECRETARIO:
JUAN MARCOS DÁVILA RANGEL.
México, Distrito Federal, a diecinueve de mayo del año dos mil seis.
V I S T O S para resolver los autos del juicio de revisión constitucional electoral número SUP-JRC-71/2006, promovido por la Coalición “Por el bien de todos”, por conducto de José Ángel Ávila Pérez, en contra de la resolución de veinticinco de abril del año dos mil seis, dictada por el Tribunal Electoral del Distrito Federal, en el juicio electoral sustanciado en el expediente TEDF-JEL-012/2006, y
R E S U L T A N D O:
I. En sesión extraordinaria llevada a cabo el nueve de marzo de dos mil seis, se aprobó el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal por el que se establecen criterios en materia de actos anticipados de campaña, para el proceso electoral del Distrito Federal de 2006”, identificado con la clave ACU-038-06.
II. Mediante escrito presentado el veinticuatro de marzo de dos mil seis, los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, por conducto de sus representantes, Marco Antonio Michel Díaz y Zuly Feria Valencia, respectivamente, promovieron juicio electoral en contra del acuerdo mencionado en el resultando anterior.
III. El veinticinco de abril de dos mil seis, el Tribunal Electoral del Distrito Federal resolvió el juicio electoral hecho valer. Los puntos resolutivos de ese fallo son, en lo que interesa, del tenor siguiente:
“PRIMERO. Es fundado el juicio electoral intentado conjuntamente por los partidos Verde Ecologista de México y Revolucionario Institucional, en contra del acuerdo ACU-038-06, de nueve de marzo de dos mil seis, emitido por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, en términos del considerando Séptimo de esta sentencia.
SEGUNDO. En consecuencia, se revoca el ‘Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el que se establecen criterios en materia de actos anticipados de campaña, para el proceso electoral del Distrito Federal de 2006’, identificado con la clave ACU-038-06, emitido con fecha nueve de marzo de dos mil seis, de conformidad con lo razonado en el considerando Séptimo de este fallo”.
Dicha sentencia fue notificada a la Coalición “Por el bien de todos”, mediante el notificador adscrito a la Secretaria Ejecutiva del Instituto Electoral del Distrito Federal, el veintisiete de abril de dos mil seis.
IV. La Coalición “Por el bien de todos”, por conducto de José Ángel Ávila Pérez, promovió juicio de revisión constitucional electoral en contra de la resolución mencionada. La demanda correspondiente se presentó ante la oficialía de partes del Tribunal Electoral del Distrito Federal, el primero de mayo de dos mil seis.
V. El dos de mayo del año dos mil seis, en la Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se recibió la demanda de juicio de revisión constitucional electoral, junto con el informe de ley y los anexos que la autoridad responsable agregó. La demanda dio lugar a la formación del expediente SUP-JRC-71/2006.
VI. Por auto de dos de mayo de dos mil seis, el Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación turnó el expediente referido al Magistrado Electoral Mauro Miguel Reyes Zapata, para los efectos precisados en los artículos 19, párrafo 1, inciso a) y 92 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
VII. El cinco de mayo de dos mil seis fue recibido el oficio TEDF-SGoa-1177/2006, ante la Oficialía de Partes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, mediante el cual, el Secretario General de Acuerdos del Tribunal Electoral del Distrito Federal remitió anexo los escritos presentados por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, en su calidad de terceros interesados.
VIII. Mediante proveído de diecisiete de mayo de dos mil seis, el Magistrado Electoral encargado de la instrucción admitió a trámite la demanda de juicio de revisión constitucional electoral, declaró abierta la instrucción, tuvo por rendido el informe circunstanciado y por recibida la documentación anexa. Hecho lo anterior declaró cerrada la instrucción, por lo que el asunto quedó en estado de resolución; y
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y la Sala Superior tiene competencia para conocer y resolver el presente juicio de revisión constitucional electoral, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, y 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184, 186, fracción III, inciso b), 189, fracción I, inciso e), y 199, fracciones II y III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 87 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, porque la resolución reclamada es una sentencia emitida por un tribunal electoral de una entidad federativa.
SEGUNDO. Enseguida se analiza, si se encuentran debidamente satisfechos los requisitos esenciales y los especiales de procedibilidad del juicio de revisión constitucional electoral, así como los elementos necesarios para la emisión de una sentencia de mérito.
A. Se cumplen los requisitos esenciales previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, porque la demanda se presentó ante la autoridad responsable y en ella se satisfacen las exigencias formales previstas en aquel precepto, como son, el señalamiento del nombre del actor, el del domicilio para recibir notificaciones, la identificación del acto o resolución impugnados y de la autoridad responsable, la mención de los hechos, de los agravios que causa el acto o resolución reclamados, el asentamiento del nombre y la firma autógrafa del promovente en el juicio.
B. El juicio de revisión constitucional electoral está promovido por parte legítima, pues conforme al artículo 88, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, corresponde instaurarlo exclusivamente a los partidos políticos o coaliciones y, en la especie, la que promueve es la Coalición “Por el bien de todos”, la que además, tiene interés jurídico para hacerlo, en atención a la naturaleza jurídica de entidades de interés público que tienen los partidos políticos y coaliciones.
Debe tenerse en cuenta que conforme con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, y el código electoral de la mencionada entidad federativa, entre otras atribuciones, los partidos políticos tienen la de compartir junto con los organismos electorales la responsabilidad en la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales (artículos 18, 24, fracción I, inciso a), y 60, fracción I, inciso b), del código electoral local). Por tanto, resulta incuestionable que si la coalición actora, mediante sus agravios, pretende que se estudie la resolución jurisdiccional que revoca el acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, relativo a la prohibición de efectuar actos anticipados de campaña, por estimar tal decisión ilegal, entonces, como sujeto vigilante de que las decisiones acerca de actos del proceso electoral se lleven a cabo en un marco de legalidad, la Coalición “Por el bien de todos” tiene interés jurídico para combatir los actos y resoluciones que, en su concepto, conculcan el principio de legalidad.
Los partidos políticos nacionales y, en su caso, las coaliciones tienen interés legítimo para hacer valer los medios de impugnación jurisdiccionales legalmente procedentes, contra actos emitidos en la etapa de preparación del proceso electoral.
Esto es así porque, dichas personas morales no sólo actúan como titulares de su acervo jurídico propio, sino como entidades de interés público con el objeto de preservar las prerrogativas de la ciudadanía, de manera que las acciones que deducen no son puramente individuales, sino que gozan, en buena medida, de las características reconocidas a las llamadas acciones de interés público o colectivas, que se ejercen en favor de todos los integrantes de cierto grupo, clase o sociedad, que tienen en común cierta situación jurídica o estatus, sobre el que recaen los actos impugnados.
Lo anterior tiene apoyo en la tesis de jurisprudencia número J.15/2000 de esta Sala Superior, publicada en las páginas 215 a 217 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, tomo jurisprudencia, cuyo rubro es: “PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES. PUEDEN DEDUCIR ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS CONTRA LOS ACTOS DE PREPARACIÓN DE LAS ELECCIONES”.
La coalición demandante promueve el presente juicio constitucional, sobre la base de que la revocación del acuerdo que prohíbe actos anticipados de campaña provoca que, los ciudadanos y partidos políticos estén impedidos para denunciar hechos acontecidos durante un periodo específico de la etapa de preparación que pueden afectar la equidad en el proceso electoral y que, además, se imposibilita la fiscalización del financiamiento público de los partidos políticos que haya sido utilizado para llevar a cabo actos anticipados de campaña.
En ese tenor, la litis en esta instancia constitucional se centra en la afirmación de la existencia de una situación jurídica, en la que no sólo se discuten los intereses partidarios consistentes en que se reconozca el derecho del instituto político actor a denunciar situaciones irregulares acontecidas antes del inicio formal de las campañas electorales, sino que además, están involucrados intereses colectivos, como son los derechos de la sociedad en general a tener procesos electorales auténticos, campañas igualitarias y equitativas, así como la posibilidad de realizar procedimientos de fiscalización de los recursos públicos que gastan los partidos políticos y coaliciones, durante la etapa de preparación de la jornada electoral, que podrían calificarse como actos anticipados de campaña.
Tales derechos que en el caso se discuten, deben ser objeto de una tutela completa, en función de la importancia que representan los intereses de orden colectivo, toda vez que ese tipo de derechos representan un interés público, al tener el objetivo de preservar el orden constitucional y legal, en la integración de los órganos de gobierno del Distrito Federal.
En esas condiciones, aun cuando los partidos políticos, como entes de interés público, son los legitimados legalmente para deducir acciones tuitivas, en defensa de intereses colectivos, al asumir la defensa de tales derechos, ya no se controvierten únicamente los intereses particulares de los partidos, sino también aquellos intereses de naturaleza superior.
Cabe tener en cuenta, que en la legislación electoral del Distrito Federal no se faculta a los ciudadanos para defender, por sí mismos, derechos colectivos como los que se discuten en este caso, pues la legitimación para impugnar los acuerdos del Consejo General del instituto electoral local, corresponde a los partidos políticos y coaliciones, a través del juicio electoral previsto en el artículo 313 del código electoral de la referida entidad, siempre que no se discuta la conculcación de derechos político-electorales de los ciudadanos, ya que en este único supuesto sí se les concede legitimación a éstos.
En el presente caso no se aduce la vulneración de derechos político-electorales de los ciudadanos o de algún derecho íntimamente vinculado a aquellos, sino que se pone en entredicho la legalidad del fallo impugnado, por pretendidas violaciones a derechos relacionados con el interés colectivo, como son: la realización de elecciones auténticas, desarrollo de campañas políticas en condiciones de igualdad y equidad, además de la transparencia y fiscalización de los recursos públicos ejercidos por los partidos políticos durante un periodo concreto de la etapa de preparación del proceso electoral.
En tales condiciones se desestima la causa de improcedencia hecha valer por el Partido Revolucionario Institucional, sobre la base de la ausencia de interés jurídico de la coalición actora.
C. El juicio fue promovido por conducto de representante con personería suficiente para hacerlo, pues el que suscribe la demanda, José Ángel Ávila Pérez promueve en su calidad de representante propietario de la Coalición “Por el bien de todos”, ante el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por ende, se debe tener por acreditada en términos de lo dispuesto en el inciso a) del párrafo 1 del artículo 88 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Consecuentemente, se desestima lo alegado por el tribunal responsable, acerca de que el promovente carece de la personería con que se ostenta.
D. La demanda de juicio de revisión constitucional electoral fue presentada dentro del plazo establecido en el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Lo anterior, porque la sentencia reclamada se notificó a la Coalición “Por el bien de todos”, a través de su representante, el veintisiete de abril de dos mil seis, y la demanda de juicio de revisión constitucional electoral se presentó ante el tribunal responsable, el primero de mayo siguiente.
E. Por cuanto hace a los requisitos especiales de procedibilidad previstos en el artículo 86, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, al estudiarse la demanda presentada por la actora, se advierte lo siguiente:
1. La resolución combatida constituye un acto definitivo y firme, porque el artículo 302 del Código Electoral del Distrito Federal no prevé recurso o medio de defensa alguno, para impugnar la sentencia que el Tribunal Electoral de dicha entidad federativa pronuncie en el juicio electoral, por virtud del cual se pueda revocar, modificar o anular dicho fallo.
Debe desestimarse la causa de improcedencia invocada por el Partido Acción Nacional, en el sentido que la actora no agotó instancias previas, pues como ya se dijo, no se establece en la ley local medio de impugnación en contra de la resolución reclamada.
2. Se cumple también con el requisito exigido por el artículo 86, apartado 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en tanto que la Coalición “Por el bien de todos” manifiesta que se violan en su perjuicio los artículos 41, fracción I, y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Este requisito debe entenderse en sentido formal, es decir, como un requisito de procedencia, no como el resultado del análisis de los agravios propuestos por la enjuiciante, en virtud de que ello implica entrar al fondo del juicio; en consecuencia, el requisito en comento debe estimarse satisfecho cuando, como en el caso a estudio, en el juicio de revisión constitucional electoral se hacen valer agravios en los que se exponen razones dirigidas a demostrar la afectación al acervo jurídico de la demandante, puesto que con ello, implícitamente, se trata de destacar la violación de los preceptos constitucionales antes señalados.
Es aplicable la jurisprudencia de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, publicada en las páginas 155 a 157 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, tomo jurisprudencia, del tenor siguiente:
“JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. INTERPRETACIÓN DEL REQUISITO DE PROCEDENCIA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 86, PÁRRAFO 1, INCISO B), DE LA LEY DE LA MATERIA. Lo preceptuado por el artículo 86, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, referente a que el Juicio de revisión constitucional electoral sólo procederá contra actos o resoluciones "Que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", debe entenderse en un sentido formal, relativo a su establecimiento como requisito de procedencia, y no al análisis propiamente de los agravios esgrimidos por el partido impugnante, toda vez que ello supone entrar al fondo del juicio; por lo tanto, dicho requisito debe considerarse que se acredita cuando en el escrito correspondiente se hacen valer agravios debidamente configurados, esto es, que éstos precisen claramente los argumentos o razonamientos enderezados a acreditar la afectación del interés jurídico del promovente, derivado de la indebida aplicación o incorrecta interpretación de determinada norma jurídica en el acto o resolución impugnado, por virtud de los cuales se pudiera infringir algún precepto constitucional en materia electoral, toda vez que ello supondría la presunta violación de los principios de Constitucionalidad y legalidad electoral tutelados en los artículos 41, párrafo segundo, fracción IV, y 116, párrafo segundo, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; o sea, que de los agravios esgrimidos se advierta la posibilidad de que se haya conculcado algún precepto constitucional en la materia, resultando irrelevante que se citen o no los artículos constitucionales presuntamente violados, ya que, de conformidad con el artículo 23, párrafo 3, de la ley general citada, en la presente vía este órgano jurisdiccional, ante la omisión de los preceptos jurídicos presuntamente violados o su cita equivocada, resuelve tomando en consideración los que debieron ser invocados o los que resultan aplicables al caso concreto. Por lo anterior, la omisión o cita errónea de los preceptos constitucionales presuntamente violados no tiene como consecuencia jurídica el desechamiento del Juicio de revisión constitucional electoral”.
3. El requisito de la determinancia se encuentra satisfecho.
Debe tomarse en cuenta que el carácter determinante atribuido a la conculcación reclamada en el juicio de revisión constitucional electoral, responde al objetivo de llevar al conocimiento de ésta, sólo aquellos asuntos de índole electoral de verdadera importancia, que tengan la posibilidad de cambiar o alterar significativamente el curso del procedimiento electoral, o bien, el resultado final de la elección respectiva. Es decir, cuando se trata de actos que tengan la posibilidad racional de causar y producir una alteración sustancial o decisiva en el desarrollo de un proceso electoral, como pudiera ser que uno de los contendientes obtenga una ventaja indebida; que se obstaculice, altere o impida, total o parcialmente, la realización de alguna de las etapas o de las fases que conforman el proceso electoral, como por ejemplo, la jornada electoral o los cómputos respectivos; o bien que se altere el número de posibles contendientes o las condiciones jurídicas o materiales de su participación, etcétera.
En el caso se estima que se cumple con el requisito en comento, porque debe tomarse en cuenta que el acto reclamado es la resolución del Tribunal Electoral del Distrito Federal, dictada el veinticinco de abril del año en curso, por medio de la cual dicho tribunal revocó el acuerdo ACU-038-06 del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de México, por el que se aprobaron los criterios en materia de actos anticipados de campaña, para el proceso electoral de dos mil seis y, el tema de los agravios se relaciona con la subsistencia del referido acuerdo de la autoridad administrativa electoral. La decisión que se tome al respecto podría repercutir en el desarrollo del proceso electoral, por lo siguiente:
Según el citado acuerdo, los actos anticipados de campaña implican la realización de las actividades a que se refiere el artículo 147 bis del Código Electoral del Distrito Federal, con la diferencia de que en lugar de llevarse a cabo en el periodo que la ley dispone, indebidamente se efectúan en el periodo comprendido a partir de la conclusión de las procesos internos de selección de candidatos, hasta el inicio legal de las campañas electorales.
Esto es, salvo en lo atinente al momento en que se producen, hay identidad entre los actos anticipados de campaña y los actos de la campaña electoral.
Por otra parte, si se establece dicha identidad, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 160 del invocado ordenamiento, hay posibilidad de que los gastos realizados para llevar a cabo anticipadamente actos de campaña, se estimen como gastos correspondientes a actos de campaña.
De ahí que, la realización de actos anticipados de campaña podría generar que se incluyera el gasto correspondiente a éstos, en las erogaciones efectuadas con motivo de las campañas electorales.
Tal circunstancia, podría provocar que la totalidad de las erogaciones condujera a rebasar los topes de gastos de campaña, lo cual podría dar lugar a la nulidad de la elección, sobre la base de lo previsto en el inciso f) del artículo 219 del código electoral local.
Por tanto, es patente que las violaciones alegadas pueden ser determinantes, incluso, para el resultado de los comicios.
Apoya lo anterior, la tesis de jurisprudencia sustentada por esta Sala Superior, publicada en la Compilación Oficial Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, tomo jurisprudencia, visible en la página 311, cuyo rubro y texto es:
“VIOLACIÓN DETERMINANTE EN EL JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL. SURTIMIENTO DE TAL REQUISITO. El alcance del requisito establecido en el artículo 86, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral consiste en que el carácter de determinante atribuido a la conculcación reclamada responde al objetivo de llevar al conocimiento de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sólo aquellos asuntos de índole electoral de verdadera importancia, que tengan la posibilidad de cambiar o alterar significativamente el curso del procedimiento electoral, o bien, el resultado final de la elección respectiva. Es decir, para que la violación reclamada sea determinante para el desarrollo del proceso electoral se requiere, que la infracción tenga la posibilidad racional de causar o producir una alteración sustancial o decisiva en el desarrollo del proceso electoral, como podría ser que uno de los contendientes obtuviera una ventaja indebida, o bien, que se obstaculizara o impidiera la realización de alguna de las fases que conforman el proceso electoral, por ejemplo, el registro de candidatos, las campañas políticas, la jornada electoral o los cómputos respectivos, etcétera. Será también determinante, si la infracción diera lugar a la posibilidad racional de que se produjera un cambio de ganador en los comicios”.
Por tanto, se surte el requisito de que la violación reclamada sea determinante para el resultado de la elección impugnada, contrariamente a lo sostenido por el Partido Acción Nacional, por lo que se desestima la causa de improcedencia hecha valer al respecto.
4. La reparación solicitada es material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales, toda vez que el proceso electoral en el Distrito Federal todavía no ha concluido, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 137 del código electoral de la referida entidad.
TERCERO. Mediante escrito presentado el cinco de mayo de dos mil seis, el Partido Revolucionario Institucional comparece al presente juicio en su carácter de tercero interesado. En dicho ocurso el citado partido político hace valer la causa de improcedencia relacionada con el consentimiento de la resolución reclamada en este juicio de revisión constitucional electoral, porque según su dicho, la coalición actora se abstuvo de comparecer como tercera interesada, en el juicio electoral promovido en contra del acuerdo ACU-038-06 del Consejo General del instituto electoral local, a pesar de que tenía conocimiento de la interposición del referido juicio local.
Esta causa de improcedencia se desestima.
La razón fundamental en que se sustenta la causa de improcedencia en comento es, que la actora consintió la resolución dictada por el tribunal responsable, porque según el mencionado partido político, la Coalición “Por el bien de todos” no se presentó como tercera interesada al juicio electoral correspondiente, a pesar de que tuvo conocimiento de la promoción del referido medio impugnativo local.
Aun cuando se parta de la base en la que se ubica el Partido Revolucionario Institucional, en el sentido de que la coalición demandante, al haber tenido conocimiento de la interposición del juicio electoral promovido en contra del acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, relativo a los actos anticipados de campaña, se abstuvo de comparecer a dicho juicio, ante el órgano jurisdiccional responsable, esta situación no produce la consecuencia alegada, respecto a la actualización de la causa de improcedencia hecha valer.
No debe perderse de vista que el acto reclamado en el presente juicio de revisión constitucional electoral, es la resolución emitida el veinticinco de abril del presente año, por el Tribunal Electoral del Distrito Federal, en el expediente TEDF-JEL-012/2006.
En consecuencia, la causa de improcedencia que se hace valer debe analizarse con relación a ese acto reclamado y no a otro anterior (como es la no comparecencia al juicio del que emana la resolución impugnada) y es claro que este acto no está consentido, porque precisamente, el actor promovió este juicio para combatirlo y lo hizo en tiempo.
Ahora bien, el punto de vista del tercero interesado respecto de la actualización de la causa de improcedencia en comento es incorrecto, porque con la presentación de este juicio se encuentra subjudice, la revocación determinada por el tribunal responsable, respecto del acuerdo ACU-038-06 emitido por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, acerca de la prohibición de llevar a cabo actos anticipados de campaña.
De esta manera, si al analizar la legalidad de la referida revocación, esta Sala Superior llegara a estimar que la actor tiene la razón en alguno de sus agravios y, por ende, por ejemplo, el acuerdo debe quedar subsistente en sus términos, lo que se decida en este juicio, es lo definitivo y, a fin de reparar la violación constitucional cometida, en términos de lo dispuesto en el artículo 93, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, este órgano jurisdiccional vincularía al Tribunal Electoral del Distrito Federal, para que dejara sin efectos la mencionada revocación.
Por estas razones, es patente que la falta de comparecencia al juicio electoral en donde se emitió la resolución reclamada no conduce a estimar improcedente este juicio constitucional, contrariamente a lo sostenido por el tercero interesado.
En tales condiciones, la causa de improcedencia que se analiza debe desestimarse.
CUARTO. La resolución reclamada se apoya en las siguientes consideraciones:
“Séptimo. Toda vez que de la lectura practicada a los agravios que fueron sintetizados en el considerando cuarto de esta resolución, se advierte la coexistencia de violaciones formales y de aquéllos que combaten el fondo del presente asunto, este tribunal examinará, en primer término, estos últimos, atendiendo a que es de explorado derecho, dado que están enderezados contra los requisitos más esenciales del acto combatido tales como son, la competencia de la autoridad, problemas vinculados con la fundamentación y motivación o, inclusive, aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de un justiciable, de confirmarse cualquiera de estas violaciones, ello provocaría inmediatamente que esta autoridad jurisdiccional determine procedentes las aseveraciones de los impugnantes y, por tales motivos, decrete su revocación, haciendo innecesario pronunciarse sobre los demás motivos de reproche, porque su resultado ya no podría variar el sentido de la resolución, máxime cuando los restantes conceptos de violación carecerían de materia sobre la cual pronunciarse, tal y como lo ha sostenido la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la tesis de jurisprudencia identificada con la clave S3ELJ 04/2000, misma que a continuación se transcribe:
‘AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO NO CAUSA LESIÓN’ (Se transcribe).
Sentado lo anterior, este tribunal estima que con base en el método antes descrito, comenzará con el estudio del concepto de agravio identificado con la letra C, dado que está íntimamente relacionado con la violación a las garantías de irretroactividad de la ley, exacta aplicación de la ley, autoridad competente así como legalidad y su consecuente violación a los artículos 14, 16, 41 y 116, fracción IV, inciso b), a cuyo texto remite el 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 120 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y, 3 del Código Electoral del Distrito Federal.
En este contexto, resulta necesario tener presente, que los artículos 14, párrafos primero y tercero; 16, párrafo primero; y 116, fracción IV, inciso b), a cuyo texto remite el 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), constitucionales, establecen puntualmente lo siguiente: (Los transcribe).
En este orden de ideas, se advierte que los artículos 120 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y 3 del código de la materia, en estricto acatamiento a lo dispuesto por la ley fundamental, se constriñen a reiterar que en el ejercicio de la función electoral, las autoridades del Distrito Federal deberán sujetar sus actividades a los principios de certeza, legalidad, objetividad, independencia, imparcialidad y equidad.
Precisado lo anterior, se observa que los justiciables en el concepto de violación identificado con la letra C, se duelen en resumen, de que el acuerdo ACU-038-06 fue emitido por una autoridad incompetente, dado que ni la constitución federal, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal o el código electoral aplicable, le otorgan facultades al Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, para regular válidamente, lo relacionado con los “actos anticipados de campaña”. Siguiendo lo anterior, sostienen que la única autoridad de esta entidad federativa que podría regular válidamente dicha figura es, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, pues cuenta con las atribuciones suficientes para legislar en materia electoral local, por lo que al hacerlo el instituto electoral de la manera en que lo hizo a través del acuerdo ACU-038-06, resulta indubitable que sobrepasó su marco de atribuciones, invadiendo el reservado al órgano legislativo del Distrito Federal, pues no obstante que la autoridad electoral administrativa dice hacer uso, para emitirlo, de una facultad reglamentaria, en realidad, sostienen los impugnantes, legisló sobre ese particular. Por ende, continúan diciendo, que si la autoridad responsable carece de competencia para emitir el acuerdo ACU-038-06, ello provoca que la motivación y fundamentación esgrimidos para sustentarlo jurídicamente, resulten ineficaces, pues si la ley no contempla dicho fenómeno, estiman que no puede existir congruencia entre las disposiciones legales mencionadas y los motivos expuestos por la autoridad para su emisión. Aunado a lo anterior, sostienen que entonces, si la autoridad es incompetente y el acuerdo también adolece de falta de fundamentación y motivación, con mayoría de razón, ello provoca que no se pueda restringir su ámbito de libertades y derechos y, mucho menos, se les pueda iniciar un procedimiento que pueda concluir en la imposición de una sanción, pues para que esto sea válido, en el derecho administrativo sancionador electoral rige, entre otros, el principio de exacta aplicación de la ley, el cual exige que tanto la conducta como la sanción, estén previstas en un ordenamiento jurídico que formal y materialmente se trate de una ley, lo que no sucede en la especie. Finalmente, aducen que también se violaría en su detrimento el principio de irretroactividad de la ley, pues la constitución federal prohíbe terminantemente modificar la ley, una vez que ha iniciado el proceso electoral sobre el cual aquélla ha de aplicarse y, teniendo en consideración que el referido acuerdo fue aprobado el nueve de marzo de dos mil seis, esto es, cuando es sabido que el proceso electoral inició el veinte de enero en curso y además, que los “actos anticipados de campaña” que el acuerdo prohíbe fueron anteriores a esa fecha, resultaría obvia la aplicación retroactiva en sus respectivos perjuicios.
En tal virtud, con el propósito de examinar la regularidad constitucional y legal con la que fue emitido el acuerdo ACU-038-06, se considera que el presente asunto debe ser analizado, para comenzar, a la luz de las disposiciones que, sobre todo, fueron invocadas por la propia autoridad responsable para soportarlo jurídicamente, observándose que son invocados y razonados, los artículos 41, párrafo primero, fracción I, y 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 121, 123 y 124 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 1, 3, 18, 19, 24, fracción I, incisos a) y b), 25, incisos a), p) y q), 52, 54, inciso a), 60, fracciones I, inciso b), XI, XV, XVIII y XXVI, 143, 144, 145, 147, fracciones I y II, 147 bis, 148, 148 bis, 368, 369 y 370, del Título Quinto del Libro Octavo, así como los artículos segundo y tercero transitorios del “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Electoral del Distrito Federal”, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el diecinueve de octubre de dos mil cinco, los cuales son del tenor literal siguiente: (Los transcribe).
Por último, también se aprecia que en los considerandos 18, 23, 24, 35, 38, 41 y 42, del acuerdo ACU-038-06, la autoridad responsable acude a las tesis ‘PARTIDOS POLÍTICOS. EL PRINCIPIO DE QUE NO PUEDEN HACER LO QUE NO ESTÉ PROHIBIDO POR LA LEY NO ES APLICABLE PARA TODOS SUS ACTOS’ identificada con la clave S3ELJ 15/2004; ‘ESTATUTOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. EL CONTROL DE SU CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DEBE ARMONIZAR EL DERECHO DE ASOCIACIÓN DE LOS CIUDADANOS Y LA LIBERTAD DE AUTOORGANIZACIÓN DE LOS INSTITUTOS POLÍTICOS’ registrada bajo el número S3EL 008/2005; ‘PRECAMPAÑA ELECTORAL. FORMA PARTE DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL’ localizable bajo la clave 1/2004; ‘LEYES. CONTIENEN HIPÓTESIS COMUNES, NO EXTRAORDINARIAS’ registrada bajo el número S3EL 120/2001; ‘ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. SE ENCUENTRAN PROHIBIDOS IMPLÍCITAMENTE (Legislación de Jalisco y similares)’ cuyo registro es S3EL 016/2004, así como a los criterios sostenidos en las sentencias recaídas a los expedientes SUP-JRC-031/2004, SUP-JRC-179/2005 y su acumulado SUP-JRC-180/2005, SUP-JRC-235/2004 y SUP-JRC-003/2003, tanto de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, como del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sólo por lo que hace al criterio 1/2004, para sostener el criterio asumido a través del acuerdo combatido en la especie.
Ahora bien, teniendo como marco jurídico el descrito anteriormente, este órgano jurisdiccional aprecia que, la autoridad electoral administrativa adopta en lo relativo a la prohibición de realizar “actos anticipados de campaña”, para el proceso electoral del Distrito Federal dos mil seis, en esencia, las consideraciones y puntos de acuerdo siguientes:
‘32. Asimismo se considera, que una vez que los precandidatos han sido declarados como candidatos electos conforme a sus normas estatutarias, las precampañas han concluido. En este sentido, en el momento que se ha alcanzado la nominación como candidato seleccionado en el proceso, las precampañas dejan de existir ya que se ha cumplido el objeto para el cual se han llevado a cabo. Por ende, los actos de promoción posteriores a las mismas deben concluirse.
[…]
34. En ese contexto, cualquier actividad tendente a promocionar la candidatura de una persona a un cargo de elección popular; a obtener el voto ciudadano o a difundir ante el electorado una plataforma electoral o de gobierno y promover una candidatura, que se verifique antes del inicio formal de las campañas, de acuerdo al plazo legalmente previsto, a los que la máxima autoridad jurisdiccional electoral ha identificado como ‘actos anticipados de campaña’. Asimismo, se consideran actos anticipados de campaña los actos de propaganda mediante la transmisión de mensajes o spots publicitarios de cualquier naturaleza en prensa, radio y televisión que tengan los propósitos antes señalados.
[…]
37. El legislador, al haber establecido los plazos específicos y actos inherentes para la realización de campañas, tuvo como finalidad garantizar una participación igualitaria y equitativa a los partidos políticos contendientes ante el electorado, evitando que una opción política se encuentre en ventaja en relación con sus opositores, al iniciar anticipadamente la campaña política respectiva, lo que se refleja en una mayor oportunidad de difusión de su plataforma electoral. De ahí que, si algún candidato o partido político realiza actos de campaña electoral sin estar autorizado para ello, es procedente que se le imponga una sanción en los términos dispuestos por los artículos 368 y 369 del Código Electoral del Distrito Federal.
[…]
39. La prohibición de realizar actos anticipados de campaña no significa bajo circunstancia alguna, que los partidos políticos tengan que suspender la realización de sus actividades ordinarias permanentes, distintas de aquellas tendentes a la invitación al voto, la promoción de alguna candidatura o de una plataforma electoral o programa de gobierno, ya que las actividades ordinarias permanentes no tienen carácter proselitista y se realizan en cumplimiento de los derechos que el régimen normativo les confiere.
Acuerdo.
Primero. De conformidad con la fracción I del artículo 147 del Código Electoral del Distrito Federal, las precampañas son el conjunto de actividades propagandísticas y publicitarias, previas a las campañas electorales, que los ciudadanos realicen por sí mismos o a través de partidos políticos o simpatizantes con el objeto de promoverse de manera pública y con el propósito de obtener la postulación a un cargo de elección popular en el Distrito Federal.
Segundo. Con base en lo dispuesto por el artículo 147, fracciones I y II, del Código Electoral del Distrito Federal, en relación con el artículo Tercero Transitorio del Decreto de Reformas y Adiciones a dicho ordenamiento, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el diecinueve de octubre de dos mil cinco, se desprende que las precampañas concluyen una vez que se ha cumplido el objeto que respecto de la misma prevé el citado código electoral, es decir, cuando el partido político ha seleccionado o designado a la persona que, en su momento, propondrá para ser registrada ante esta autoridad electoral como candidato a un cargo de elección popular. En este sentido, en términos de ley, las precampañas concluirán en cada partido político, el día que hayan seleccionado a su candidato al cargo de elección popular que se trate, en los términos de sus estatutos, independientemente del proceso que hayan seguido para su selección.
Tercero. La propaganda en prensa, radio y televisión, que se transmita o despliegue durante los procesos internos de selección de candidatos o precampañas debe dejar de difundirse, a más tardar, el día de la designación del candidato por el partido político, independientemente del procedimiento interno que se haya elegido para su selección.
Cuarto. La realización de actos anticipados de campaña, consiste en la actualización de las modalidades que prevé el artículo 147 bis del Código Electoral del Distrito Federal para los actos de campaña, ejecutados en el lapso comprendido entre el cese de la precampaña y el inicio legal de las campañas, como son la realización de reuniones públicas, debates, asambleas, visitas, mítines, marchas, escritos, imágenes, grabaciones, proyecciones, difusión de spots en radio y televisión, actividades que se listan de manera enunciativa y no limitativa, siempre que tengan por objeto presentar a la ciudadanía en general, la candidatura a favor de una determinada persona, hacer un llamado al voto popular a favor de ésta, propiciar la exposición, desarrollo y discusión ante el electorado de los programas y acciones fijados por los partidos políticos y, particularmente, de la plataforma electoral que registren para cada elección.
Quinto. Las anteriores determinaciones no implican, bajo circunstancia alguna, que los partidos políticos suspendan la realización de sus actividades ordinarias permanentes, dado que éstas no tienen carácter proselitista y su desarrollo se da en cumplimiento de las obligaciones que el Código Electoral del Distrito Federal les impone en su carácter de entidades de interés público. De igual modo, los partidos políticos y las personas que hayan sido seleccionadas como candidatos en sus procesos de selección interna, podrán realizar las actividades a que se refieren los considerandos 40 y 42’.
Con base en lo expuesto, este tribunal electoral determina que el agravio identificado con la letra C deviene sustancialmente fundado, de conformidad con los argumentos que enseguida se exponen:
Para comenzar, se observa que ni la constitución federal, el estatuto de gobierno así como tampoco el Código Electoral del Distrito Federal establecen disposición alguna tendiente a regular lo que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal identificó en el acuerdo ACU-038-06 como “actos anticipados de campaña”, entendiendo por aquéllos los que consisten ‘…en la actualización de las modalidades que prevé el artículo 147 bis del Código Electoral del Distrito Federal para los actos de campaña, ejecutados en el lapso comprendido entre el cese de la precampaña y el inicio legal de las campañas…’.
Efectivamente, se desprende de la normatividad legal arriba mencionada, que el constituyente permanente, el Poder Legislativo Federal así como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, cada uno en su respectivo ámbito de competencia, han establecido que con motivo de los procesos electorales, las autoridades en la materia del Distrito Federal cuentan, solamente, con las atribuciones necesarias para regular y controlar los fenómenos relativos a las “precampañas” y las “campañas electorales”, tal como lo establece el Título Tercero “De las campañas electorales”, perteneciente al Libro Quinto “De los procesos electorales y de participación ciudadana” del Código Electoral del Distrito Federal, figuras que quedaron estrictamente delimitadas por el legislador, como a continuación se verá.
Las precampañas, solamente, para el proceso electoral de dos mil seis, de conformidad con lo previsto por el artículo segundo transitorio del “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Electoral del Distrito Federal”, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el diecinueve de octubre de dos mil cinco, se sujetarán a las reglas siguientes:
En el caso de la candidatura a Jefe de Gobierno del Distrito Federal, la regulación, vigilancia y fiscalización así como la revisión de no rebase de los topes de gastos de precampaña correspondientes, que lleve a cabo el Instituto Electoral del Distrito Federal, se referirán, exclusivamente, a las realizadas por los precandidatos ganadores o designados por su respectivo partido político, durante el periodo que comprenderá del primero de enero del año dos mil seis y hasta tres días antes de que se realice la correspondiente solicitud de registro como candidato a jefe de gobierno.
Asimismo, la disposición transitoria en comento agrega en su párrafo segundo, que las mismas actividades que despliegue el instituto electoral local, respecto de las candidaturas a jefe delegacional y diputados locales por el principio de mayoría relativa, se referirán, exclusivamente, a las realizadas por los precandidatos ganadores o designados por su respectivo partido político durante el periodo que comprenderá del primero de febrero del año dos mil seis y hasta tres días antes de que se realice la correspondiente solicitud de registro como candidato según corresponda.
Por ende, es dable aseverar que la fuerza normativa del artículo segundo transitorio de mérito denota las características siguientes:
a) Su ámbito espacial de validez está referido a los procesos electorales relacionados con jefe de gobierno, jefes delegacionales y diputados a la Asamblea Legislativa, todos del Distrito Federal.
b) Respecto al ámbito temporal de su validez, queda claro que el mismo sólo será vigente y de observancia obligatoria, para el proceso electoral de dos mil seis, lo cual resulta congruente con lo previsto por el artículo segundo transitorio del propio decreto, en relación con el numeral 147 del código de la materia.
c) Con relación a su ámbito material de validez, se aprecia que éste recae sobre la regulación, vigilancia y fiscalización de precampañas y la revisión de no rebase de topes de gastos de precampaña, en el caso de la correspondiente a la jefatura de gobierno, durante el periodo que comprenderá del primero de enero de dos mil seis y hasta tres días antes de que se realice la correspondiente solicitud de registro como candidato a jefe de gobierno, mientras que tratándose de las relativas a jefes delegacionales y diputados a la Asamblea Legislativa por el principio de mayoría relativa, tales actividades se circunscribirán al periodo comprendido del primero de febrero de dos mil seis y hasta tres días antes de que se realice la correspondiente solicitud de registro como candidato, según corresponda.
d) Finalmente, en lo tocante al ámbito personal de validez, se observa que la regulación, vigilancia y fiscalización de precampañas y la revisión de no rebase de topes de gastos de precampaña, que practique el Instituto Electoral del Distrito Federal, sólo se concentrará en los precandidatos ganadores o designados por su respectivo partido político.
En virtud de lo expuesto, es dable aseverar que la regulación en estudio, no contempla ni prevé la posibilidad de que se encuentren legalmente codificados, los “actos anticipados de campaña”, máxime cuando la propia autoridad responsable estimó que no coinciden en el espacio temporal con las “precampañas”, porque inclusive, son posteriores a aquéllas.
Por su parte, las campañas electorales, en términos de lo ordenado por el artículo 148 del código de la materia, iniciarán a partir del día siguiente de la sesión de registro de candidaturas para la elección respectiva, debiendo concluirse tres días antes de celebrarse la jornada electoral, la cual, de acuerdo con lo previsto por el numeral 187 del código referido, tiene lugar el primer domingo del mes de julio del año de la elección a partir de las ocho horas antes meridiano.
Así las cosas, se concluye que ninguna disposición vigente en el ámbito del Distrito Federal aplicable a la materia electoral local, regula lo que la autoridad responsable identificó como “actos anticipados de campaña”, a los cuales, según su criterio, ubicó entre las “precampañas” y la “campaña electoral”, pues el hecho de que un fenómeno no regulado se ubique entre dos que sí lo están, ello no autoriza a la autoridad electoral administrativa, para que arribe a la convicción de que puede hacerlo válidamente, a pesar de los altos fines que consigna el artículo 52 del código aplicable, los cuales deben ser interpretados y aplicados, en función de las atribuciones que las leyes le confieren expresamente.
De ahí que, el aserto de los justiciables relacionado con que el Instituto Electoral del Distrito Federal se trata de una autoridad incompetente para regularlo es correcto, pues no obstante que se trata del órgano depositario de la autoridad electoral y responsable de la función estatal de organizar las elecciones locales, ello no se traduce en que quede habilitada, para que por la vía reglamentaria, pueda regular todos aquellos otros fenómenos sociales no legislados que inciden en los que sí lo están, siendo que respecto de éstos últimos, efectivamente, puede desplegar su actividad reglamentaria para sujetarlos a la ley y al cumplimiento de los fines y principios que rigen sus actividades, resultando aplicable al caso de mérito, la tesis de jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que prescribe:
‘COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO’ (Se transcribe).
De ahí que, el principio de certeza también se haya visto conculcado, dado que el mismo ha sido interpretado en el sentido de que, en el desempeño de la función electoral, las autoridades solamente pueden ejercer facultades expresas, tal como lo sostiene el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis que a continuación se trascribe:
‘MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIOS RECTORES. EN LAS CONSTITUCIONES Y LEYES DE LOS ESTADOS DEBE GARANTIZARSE, ENTRE OTROS, EL DE CERTEZA EN EL DESEMPEÑO DE LA FUNCIÓN ELECTORAL’ (Se transcribe).
Siguiendo lo anterior, también es dable concluir, que la autoridad responsable invadió el ámbito de atribuciones de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, de tal forma que el acuerdo combatido fue emitido por una autoridad incompetente, inobservándose por esta causa, el mandato consignado en el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Efectivamente, como es sabido, tratándose del ámbito de atribuciones de las autoridades locales del Distrito Federal, el artículo 122 constitucional, a diferencia de lo que establece el diverso 124 respecto a la convivencia de los estados de la República con la Federación, dispone que a las autoridades locales les corresponde ejercer las atribuciones que, expresamente, se encuentran conferidas por la ley fundamental, mientras que a los Poderes Federales les corresponde desplegar las atribuciones que, expresamente, también les otorga el 122 constitucional, así como aquéllas que no se les hubiere otorgado enunciativamente a las autoridades locales.
Sostiene esta afirmación, la tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro y texto son:
‘DISTRITO FEDERAL. AL CONGRESO DE LA UNIÓN LE CORRESPONDE LEGISLAR EN LO RELATIVO A DICHA ENTIDAD, EN TODAS LAS MATERIAS QUE NO ESTÉN EXPRESAMENTE CONFERIDAS A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA POR LA CONSTITUCIÓN FEDERAL’ (Se transcribe).
Así las cosas, se observa que el artículo 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), de la constitución federal señala que corresponde a la Asamblea Legislativa, regular todo lo relativo a la materia electoral de dicha entidad federativa, debiendo tomar en consideración los principios consignados en el diverso 116, fracción IV, incisos b) al i), de la misma ley fundamental.
Debe enfatizarse, que esta situación es reiterada por los artículos 42, fracción X, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como 10, fracción I, de la Ley Orgánica de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal correspondiéndole, únicamente, a esta autoridad legislar en materia electoral, esto es, regular los fenómenos sociales y conductas que, en su concepto, deben ser objeto de control y, en su caso, sanción, por las autoridades a las que se asigne dicha competencia.
Abona a favor de lo aquí sostenido, la tesis jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que dicta:
‘DISTRITO FEDERAL. SU ASAMBLEA LEGISLATIVA ESTÁ FACULTADA PARA LEGISLAR SOBRE ASPECTOS RELACIONADOS CON LA PARTICIPACIÓN, EN ELECCIONES LOCALES, DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS CON REGISTRO NACIONAL’ (Se transcribe).
En este orden de ideas, es importante tener en cuenta que la actividad legislativa formal y materialmente dichas, corresponden primigeniamente a los poderes u órganos atinentes, la cual esencialmente consiste en emitir leyes, bajo un procedimiento estrictamente regulado, cuyas características esenciales son la impersonalidad, abstracción y generalidad, ajustándose a parámetros tales como la irretroactividad, salvo en ciertos casos, así como la competencia para hacerlo válidamente.
Por su parte, el desempeño de las autoridades competentes en un sector o ámbito jurídico del Distrito Federal, tal como sucede en el caso del instituto electoral y este tribunal, se encuentra fijado, expresamente, por las leyes que la Asamblea Legislativa expida con sujeción a dichos principios. Por tanto, las atribuciones que ejerzan las autoridades electorales deben encontrarse contempladas en la normatividad emitida por aquélla, de tal suerte que, si una situación, hecho o evento no fueron tomados en consideración por el legislador, ese suceso no debe ser objeto de control por alguna autoridad, ni siquiera cuando en la realidad se advierta que una situación no regulada influye sobre otra que sí lo está. Lo anterior es así, máxime cuando estas intervenciones de la autoridad en la esfera de los particulares, se traduce en actos de molestia o de acotamiento de sus libertades, razón por la cual, tales injerencias deben sujetarse a su vez, a estrictos controles para que ello pueda ocurrir válidamente.
Vinculado a lo anterior, llama la atención que en el caso concreto, la autoridad responsable para motivar la emisión del acuerdo ACU-038-06, invoque hechos que, en su concepto, por influir en un fenómeno que está ampliamente regulado como son ahora las “precampañas” y las “campañas electorales”, a los cuales identifica como “actos anticipados de campaña”, por su sola correlación existente, deben ser regulados a la luz de una normatividad que está orientada sólo a las dos primeras figuras mencionadas.
Por supuesto, en concepto de este tribunal, tal situación es irregular en el campo de distribución de facultades, ya que en el caso del Distrito Federal, las únicas autoridades que pueden regular fenómenos sociales que no estén recogidos previamente en una ley, son el Poder Legislativo Federal y la Asamblea Legislativa de esta entidad federativa, de acuerdo a las propias facultades que les asignó el constituyente permanente.
Consecuentemente, se arriba a la convicción de que, advirtiéndose que ninguna disposición de la constitución federal, el Estatuto de Gobierno o el Código Electoral del Distrito Federal, regulan cuestión alguna vinculada con el fenómeno denominado “actos anticipados de campaña”, se concluye que esta situación sólo podrá ser objeto de control, por la autoridad que se encuentre expresamente facultada para ello, lo cual, en la especie, sólo recae en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, pues cuenta con la atribución de legislar sobre aquellos aspectos que queden comprendidos en la materia electoral, entre los que se ubican, los vinculados con las elecciones del jefe de gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa y jefes delegacionales.
Por tanto, cuando en el acuerdo ACU-038-06, la autoridad electoral administrativa aduciendo que como en la normatividad de la materia ya se regula el tema de las “precampañas”, “campañas electores” y el “proceso electoral”, por dicha causa, ello es suficiente para controlar cualquier actividad que desplieguen los particulares que incida en tales procesos, se considera que ese razonamiento incurre en un exceso con relación al ejercicio de sus atribuciones legalmente conferidas, pues no cabe duda, que en la especie, la autoridad realizó una actividad que sólo le corresponde realizar al órgano legislativo, incluso cuando el incumplimiento de tal normatividad puede generar la imposición de una sanción electoral.
Aunado a lo expuesto, se considera importante agregar, que existen claras diferencias entre la actividad reglamentaria que le corresponde realizar al Instituto Electoral del Distrito Federal respecto de la actividad legislativa que le toca llevar a cabo a la Asamblea Legislativa de esta entidad federativa.
Lo anterior es así, debido a que mientras la actividad reglamentaria que se le confiere al instituto electoral local derivada de la atribución que consigna el artículo 60, fracción XXVI, del código de la materia, consiste en emitir normas que complementan el contenido de una ley, a las cuales no pueden contravenir o desbordar, por lo que el reglamento jerárquicamente debe estar subordinado a ésta y corre la misma suerte, cuando la ley es reformada, derogada o abrogada, por su parte, la actividad legislativa desarrollada por la Asamblea Legislativa, en términos de los artículos 122, Apartado C, Base Primera, fracción V, de la constitución federal, en relación con el 42 del Estatuto del Gobierno del Distrito Federal, estriba en emitir bajo un procedimiento estrictamente formal, normas jurídicas que gozan de las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, a las que el orden jurídico les reconoce ese valor y fuerza jurídicos, mismas que tienen como límites otra ley de su propio rango u ordenamientos jurídicos de mayor jerarquía.
En consecuencia, a la luz de estas reflexiones se estima que, desde el momento en que el legislador, en el código electoral, el estatuto de gobierno ni en la constitución federal, no estableció disposición alguna vinculada con este tipo de actividades desplegadas entre las “precampañas” y las “campañas electorales”, deviene necesariamente que el acuerdo ACU-038-06 excedió, por lo tanto, ese marco jurídico que sirvió de referente a la autoridad responsable para emitirlo.
De igual modo, se considera que como lo sostienen los justiciables, no es dable a una autoridad, para extender las atribuciones y efectos de una ley, en este caso el Código Electoral del Distrito Federal, invocar tesis jurisprudenciales o relevantes ya sea de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Ciertamente, se considera que esto sólo es posible hacerlo, siempre que en el caso de la legislación de esta entidad federativa, existiera alguna norma que guarde analogía o similitud con otra que también se encuentre contemplada, expresamente, en la legislación de una entidad federativa diversa, lo cual, en la especie, de forma por demás evidente, no se verifica.
Por el contrario, se advierte que el análisis que realizan los criterios jurisdiccionales invocados por la autoridad responsable, siempre toman como referencia que el legislador local emitió normatividades tendientes a regular el tema de “actos anticipados de campaña”, ya sea a través de una acción positiva o, por conducto, del establecimiento de una prohibición, la cual al tratarse de una medida restrictiva debe indicar la forma como tiene que operar, observándose que en la especie la misma no existe entre las “precampañas” y las “campañas electorales” reguladas en el ámbito del Distrito Federal, pues la única que recoge con puntualidad el código de la materia, es la contemplada en el artículo 147, párrafo antepenúltimo, de dicho ordenamiento jurídico, misma que, por cierto, no aplica en este caso, al establecer que ‘Quedan prohibidos todos los actos de precampaña llevados a cabo tanto por los partidos políticos como por precandidatos antes del plazo establecido en el párrafo primero del presente artículo’, mediante el que se indica, que ‘Las precampañas iniciarán ciento ochenta días previos al registro de candidatos para el cargo de elección popular ante el Instituto Electoral del Distrito Federal’, dado que, el artículo segundo transitorio del “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Electoral del Distrito Federal”, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el diecinueve de octubre de dos mil cinco, ordena que tales previsiones se apliquen a partir del inicio del proceso electoral de dos mil nueve.
Así, este cuerpo colegiado estima que cuando la autoridad responsable lleva a cabo todo un ejercicio argumentativo, con el propósito de desprender atribuciones que la legislación en la materia de forma expresa no le confiere, apoyándose para tal efecto en criterios relevantes o jurisprudenciales, se concluye que está utilizando en forma no autorizada esa fuente del derecho, ya que la jurisprudencia sólo tiene por objeto dilucidar planteamientos que genera el marco jurídico correspondiente, pero nunca puede ser utilizado directamente por la autoridad electoral administrativa, para arrogarse atribuciones con las que no cuenta, resultando ilustrativa la tesis aislada del Poder Judicial de la Federación que dicta:
‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. NO PUEDEN OMITIRSE POR LA SIMPLE CITA DE JURISPRUDENCIA’ (Se transcribe).
Nota: Esta tesis contendió en la contradicción 17/98-PL resuelta por el Tribunal Pleno, de la que derivó la tesis P./J. 88/2000, que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, septiembre de 2000, página 8, con el rubro: ‘JURISPRUDENCIA. SU TRANSCRIPCIÓN POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES EN SUS RESOLUCIONES, PUEDE SER APTA PARA FUNDARLAS Y MOTIVARLAS, A CONDICIÓN DE QUE SE DEMUESTRE SU APLICACIÓN AL CASO’.
Por ende, se estima que uno de los defectos en que incurrió la autoridad responsable, en la especie, estriba en que con base en los criterios jurisprudenciales que invocó en el acuerdo combatido, pretendió crear o deducir una disposición que no se encuentra prevista en la normatividad electoral del Distrito Federal, a saber, la que le permite válidamente regular los actos desplegados por los partidos políticos dentro de un proceso electoral, que tienen lugar previamente al inicio de las campañas electorales.
Se considera que también es importante aclarar, que el Instituto Electoral del Distrito Federal no emitió el acuerdo ACU-038-06, con base en el ejercicio de facultades implícitas, pues las mismas requieren, para que sea dable ejercerlas, que previamente exista una facultad expresa cuya ejecución, como ya se mencionó anteriormente, así lo requiera.
Lo anterior es así, máxime cuando el principio de competencia, entendido en su origen como la aptitud atribuida expresamente a una autoridad, por una norma jurídica, para llevar a cabo determinadas conductas o actos, acepta actualmente una interpretación menos rígida, según la cual, además de las facultades expresas, existen las facultades implícitas, contenidas como aquellas potestades que, a pesar de no preverse de manera expresa en la norma, resultan imprescindibles o necesarias para que la autoridad pueda realizar las funciones que le han sido encomendadas por ley. Sin embargo, para que ello no implique que la competencia del órgano, exigida por el artículo 16 constitucional, sea rebasada o desconocida, la doctrina sostiene que para el reconocimiento de una facultad implícita se requiere: a) la existencia de una facultad expresa de la autoridad, prevista en la constitución; b) que esa facultad, por sí sola, sea imposible de ser ejercida; y c) que entre la facultad expresa y la implícita derivada de la interpretación de una ley expedida por el Congreso de la Unión, haya una relación de medio a fin.
En efecto, si bien es cierto, el instituto electoral de la entidad está facultado para organizar las elecciones a que aluden la constitución federal, el estatuto de gobierno y el código de la materia, ello sólo significa que en lo atinente al citado proceso, la autoridad cuenta con las atribuciones necesarias para su más eficaz y eficiente organización surtiéndose, en este caso, la necesidad de facultades implícitas, pero ello no puede llevarse al extremo, de establecer figuras que la ley no contempla respecto de las cuales, incluso, apercibe que serán tratadas como faltas y, eventualmente, podrán dar lugar a la imposición de sanciones electorales.
Como consecuencia de todo lo anterior, este tribunal también concluye que, por lo tanto, la fundamentación y motivación esgrimidos en el acuerdo ACU-038-06 resultan ineficaces, toda vez que, si tal como ya se afirmó en esta resolución, ni la Constitución General de la República, el estatuto de gobierno así como tampoco el código electoral de la entidad regulan el tema de los “actos anticipados de campaña”, resulta incontrovertible entonces que, por una parte, las disposiciones legales son inaplicables al caso de que se trata y, por otro lado, los causas inmediatas, situaciones particulares y circunstancias especiales narradas por la autoridad, tampoco configuran los supuestos legales contemplados por tales normas, razón por la que no es dable que se generen las consecuencias legales previstas en la normatividad referida, en tratándose de lo que la autoridad responsable denominó como “actos anticipados de campaña”, provocando que se trastoque en perjuicio de los justiciables, ese otro requisito que compone al multicitado principio de legalidad, mismo que ha quedado perfectamente explicado por el Poder Judicial de la Federación, por conducto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados de Circuito, así como por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, conforme a los criterios siguientes:
‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN’ (Se transcribe).
‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE APOYA’ (Se transcribe).
‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACUERDOS DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, QUE SE EMITEN EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN REGLAMENTARIA’ (Se transcribe).
Acorde a lo anterior, este tribunal considera que si la figura que denominó la autoridad responsable como “actos anticipados de campaña” no está contemplada en la ley de la materia, en tal virtud tampoco pueden ser controlados ni mucho menos sancionados los partidos políticos que incurran en tales situaciones, porque su ejercicio no se ajustaría al principio de legalidad en su vertiente de “exacta aplicación de la ley”, que rige al derecho administrativo sancionador electoral, tal como lo ordena el artículo 116, fracción IV, inciso i), de la Constitución General de la República, aplicable al Distrito Federal, conforme a lo ordenado por el numeral 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), de la misma ley fundamental.
Sobre este particular, debe decirse que el derecho a castigar corresponde, exclusivamente, al estado y tiene un doble propósito: uno funcional y otro político. El primero, reside en la necesidad de la protección de la sociedad, mientras que el segundo, en la exigencia de cumplir una misión política de regulación activa de la vida social. En este orden, para que el estado no se transforme en autoritario en el ejercicio de su derecho a castigar, ha de respetar una serie de límites cuya finalidad es garantizar que ese derecho se ejerza en beneficio y bajo el control de los ciudadanos.
Precisamente, uno de esos límites es el principio ‘nullum crimen, nullum poena sine lege’, lo cual quiere decir: primero, que la imposición de una pena, presupone la existencia de una ley penal; segundo, que la imposición de una pena viene determinada por la existencia de una acción sancionada con ella; y, tercero, que el hecho conminado por una ley está condicionado por la pena legal.
Consiguientemente, a los fines de la fundamentación de una pena, están prohibidos el derecho consuetudinario, la analogía y la mayoría de razón, tal y como lo reconoce, expresamente, el párrafo tercero del artículo 14 de la ley fundamental, cuando dispone categóricamente que: (Lo transcribe).
También es importante decir, que el principio de legalidad se desarrolla, se concreta y se actualiza, en tratándose del ius puniendi, específicamente en materia penal, a través de una institución de fundamental importancia: la del tipo penal. Éste, según la doctrina es, precisamente, la descripción de la conducta prohibida que hace el legislador en el supuesto de hecho de una norma penal. Entre sus funciones más importantes, están la de garantía y la motivadora. La primera, consiste en que sólo los comportamientos subsumibles en él pueden ser sancionados; mientras que la segunda, estriba en que mediante la descripción legal de los comportamientos, el legislador indica a los ciudadanos cuáles son los que están prohibidos, con lo cual se impide al juzgador crear delitos o inventar penas.
Así pues, es incontrovertible que en un estado de derecho, la imposición de una sanción, por definición, debe estar irremisiblemente prevista por la ley y precedida por la existencia de una acción igualmente prevista por la ley. El principio de legalidad es así una condición vital para la democracia, cuya salvaguarda le corresponde garantizar a este tribunal, de conformidad con lo previsto por los artículos 116, fracción IV, inciso d), a cuyo texto remite el 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 120, 128 y 134 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; así como 1, incisos d) y e), 3, 222 y 239, fracción I, del Código Electoral del Distrito Federal.
Sirve como criterio orientador para soportar el presente razonamiento, la tesis de jurisprudencia emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro y texto son:
‘RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. PRINCIPIOS JURÍDICOS APLICABLES’ (Se transcribe).
Por último, cabe decir que similar criterio fue sustentado por este tribunal, en los recursos de apelación identificados con las claves TEDF-REA-013/2005 y acumulados TEDF-REA-014/2005, TEDF-REA-015/2005, TEDF-REA-016/2005 y TEDF-REA-017/2005, los cuales fueron resueltos en sesión pública del veintiuno de diciembre de dos mil cinco.
Con base en todo lo anterior, este órgano jurisdiccional determina que el agravio identificado con la letra C resulta fundado, razón por la cual deviene innecesario pronunciarse sobre el resto de conceptos de violación hechos valer por los partidos Verde Ecologista de México y Revolucionario Institucional en el Distrito Federal, en su escrito inicial de demanda, relativos a irretroactividad de la ley, modificación del acto impugnado fuera de la sesión en que se aprobó y violación a las garantías de libertad de pensamiento y libre expresión de las ideas, habida cuenta que la pretensión consistente en conseguir la revocación del acuerdo combatido, indefectiblemente debe concederse, por lo que, desde este momento, no existiría materia sobre la cual este cuerpo colegiado podría pronunciarse.
En tal virtud, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 299 y 302, fracción II, del Código Electoral del Distrito Federal, este tribunal electoral determina que ha lugar a revocar el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el que se establecen criterios en materia de actos anticipados de campaña para el proceso electoral del Distrito Federal de dos mil seis”, identificado con la clave ACU-038-2006, el cual fue emitido con fecha nueve de marzo de dos mil seis, por la citada autoridad electoral administrativa.
Consecuentemente, para que esta sentencia surta los efectos jurídicos conducentes, se ordena a la autoridad responsable para que por conducto del Secretario Ejecutivo, se notifiquen los puntos resolutivos de este fallo, a los partidos políticos y/o coaliciones, a través de sus respectivas representaciones ante el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, con excepción de los impetrantes, así como que proceda a su publicación íntegra en los estrados del propio instituto electoral y en el sitio de internet www.iedf.org.mx, con el propósito de que tenga la misma difusión que se le otorgó al acuerdo ACU-038-06.
Finalmente, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 299, fracción VII, en relación con los numerales 135, párrafo cuarto, 251, párrafo segundo, y 274, todos del código de la materia, este tribunal igualmente ordena, que la autoridad responsable dentro del plazo de setenta y dos horas contadas a partir de la notificación de la resolución de mérito, deberá llevar a cabo las acciones enumeradas en el párrafo inmediato anterior, teniendo, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, que informar a este órgano jurisdiccional sobre su cumplimiento, apercibido que en caso de no hacerlo así, sin causa justificada, se le impondrá como medio de apremio el consistente en multa equivalente a cien días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto por los numerales 303, 304, 305 y 306, fracción IV, del código aplicable.
Por lo expuesto y fundado, es de resolverse y se,
Resuelve.
PRIMERO. Es fundado el juicio electoral intentado conjuntamente por los partidos Verde Ecologista de México y Revolucionario Institucional, en contra del acuerdo ACU-038-06 de nueve de marzo de dos mil seis, emitido por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, en términos del considerando séptimo de esta sentencia.
SEGUNDO. En consecuencia, se revoca el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el que se establecen criterios en materia de actos anticipados de campaña para el proceso electoral del Distrito Federal de dos mil seis”, identificado con la clave ACU-038-2006, emitido con fecha nueve de marzo de dos mil seis, de conformidad con lo razonado en el considerando séptimo de este fallo.
[…]
Así, por mayoría de cuatro votos a favor, de los Magistrados Estuardo Mario Bermúdez Molina, Juan Martínez Veloz, Rodolfo Terrazas Salgado y la Magistrada María del Pilar Hernández Martínez, y tres votos en contra de los Magistrados Raciel Garrido Maldonado, Hermilo Herrejón Silva y Pedro Rivas Monroy, lo resolvieron y firman los Magistrados integrantes del Pleno de este tribunal, formulando conjuntamente los dos últimos Magistrados mencionados, voto particular razonado, el cual corre agregado a la presente resolución formando parte integrante de la misma; ante el Secretario General, licenciado Gerardo Rafael Suárez González, quien autoriza y da fe.
Inicia voto particular razonado que emiten conjuntamente los Magistrados Hermilo Herrejón Silva y Pedro Rivas Monroy, con relación a la sentencia aprobada por mayoría en el expediente número TEDF-JEL-012/2006.
Con el respeto que nos merecen los señores Magistrados integrantes de la mayoría, nos permitimos emitir el presente voto particular razonado, con fundamento en los artículos 228, inciso g), y 298, fracción IV, del Código Electoral del Distrito Federal, por disentir de la sentencia que revoca el acuerdo número ACU-038-06 emitido el nueve de marzo de dos mil seis, por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, a través del cual se establecen criterios en materia de actos anticipados de campaña para el proceso electoral de este año en esta entidad.
Dicho acuerdo en los puntos que interesa determina:
• Conforme al código electoral vigente, los actos de precampaña son las actividades previas a las campañas electorales que los ciudadanos realizan por sí mismos o a través de partidos políticos o simpatizantes, con el objeto de promoverse de manera pública y de obtener la postulación a un cargo de elección popular.
• Conforme al artículo Tercero Transitorio del decreto de reformas publicado el diecinueve de octubre de dos mil cinco, los actos de precampaña concluyen una vez que han cumplido su objeto, es decir, cuando el partido ha seleccionado a la persona que en su momento, registrará ante el Instituto Electoral del Distrito Federal como candidato a un cargo de elección popular.
• Los actos de campaña son las actividades que llevan a cabo los partidos políticos, coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto.
• Los actos de campaña inician a partir del día siguiente a la sesión de registro de candidaturas y concluyen tres días antes de la jornada electoral.
• Por consiguiente, cualquier actividad tendente a promocionar la candidatura de una persona a un cargo de elección popular; a obtener el voto ciudadano o a difundir una plataforma electoral o de gobierno, que se verifique antes del inicio formal de las campañas, se identifica como un acto anticipado de campaña, mismo que en términos de diversas resoluciones y tesis relevantes pronunciadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se encuentran prohibidos implícitamente por la legislación electoral, pues de no ser así, se estaría permitiendo un contienda inequitativa.
• La omisión legal de regular los actos anticipados de campaña, no puede entenderse como una autorización para realizar actos de campaña antes del registro de candidaturas, de ahí que si algún candidato o instituto político incurre en ese tipo de actos, debe ser sancionado por violación a las disposiciones electorales, al encontrarse promoviendo la obtención del voto fuera del periodo legalmente permitido para ello; y
• Lo anterior no significa que los partidos políticos tengan que suspender sus actividades ordinarias permanentes, las cuales por su naturaleza, son distintas de las tendentes a la obtención del voto, la promoción de candidaturas, plataforma electoral o programa de gobierno.
Las razones que nos conducen a discrepar de la decisión mayoritaria, son las siguientes:
En el considerando séptimo del fallo aprobado por la mayoría, por cuestión de método se procede al estudio del agravio C, en el cual los partidos actores aducen que el acuerdo controvertido fue emitido por autoridad incompetente, pues la legislación electoral no le concede facultad al Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal para “legislar” en aspectos relativos a la materia electoral, a saber, lo tocante a los “actos anticipados de campaña”, ello en sustitución de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal e invadiendo su esfera de atribuciones.
Al respecto, los inconformes aducen que los actos anticipados de campaña no se encuentran regulados en la normatividad aplicable, de ahí que la autoridad electoral administrativa carece de atribuciones para normarlos y para establecer prohibiciones, máxime cuando su inobservancia daría lugar a la imposición de una sanción que como manifestación de ius puniendi, se rige por los principios de legalidad y exacta aplicación de la ley.
Por último, los accionantes agregan que mientras no exista fundamento legal que regule los actos anticipados de campaña, todo lo que éstos impliquen no puede ser cuestionado, perseguido o sancionado por ninguna autoridad.
Sobre el particular, en la resolución mayoritaria se argumenta que dicho agravio resulta fundado y suficiente para revocar la determinación controvertida, dado que, efectivamente, no se “establece disposición alguna tendiente a regular lo que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal identificó en el acuerdo ACU-038-06 como actos anticipados de campaña y, solamente tiene facultades para regular y controlar los fenómenos relativos a las precampañas y las campañas electorales”.
Por ende, en el fallo se afirma, la autoridad responsable invadió el campo de atribuciones de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal al asumir una facultad legislativa respecto de los “actos anticipado de campaña” que sólo compete a dicho órgano, aun so pretexto de que al encontrarse previstas las figuras de “precampañas”, “campañas” y “proceso electoral”, los “actos anticipado de campaña” se encuentran prohibidos implícitamente.
Así, se concluye que al no tratarse de una figura regulada por la legislación electoral, los “actos anticipados de campaña” no pueden ser controlados, ni mucho menos sancionados sus ejecutantes (partidos políticos) por incurrir en esas actividades, porque en materia administrativa sancionadora rige el principio de legalidad en su vertiente de “exacta aplicación de la ley”, según el cual, no es factible ni legalmente procedente, la imposición de una sanción por actos que no se encuentran expresamente tipificados como faltas o contravenciones en la materia, lo que se resume en la sentencia latina "nullum crimen nulla poena sine lege" (no hay delito ni pena sin ley) misma que se recoge en el artículo 14, párrafo tercero, de la constitución federal.
Finalmente, en el proyecto se destaca que un criterio semejante fue adoptado por este tribunal al aprobar la resolución recaída al recurso de apelación TEDF-EA-013/2005 y acumulados. No se comparte la conclusión anterior, en atención a lo siguiente:
Efectivamente, tal como se expone en la resolución que se impugna, los partidos políticos, en su calidad de entidades de interés público, desarrollan actividades políticas permanentes acordes a su propia naturaleza, así como actividades específicas de carácter político-electoral durante los procesos electorales (campañas electorales) las que tienen como objetivo primordial la presentación de la plataforma electoral y la obtención del voto de la ciudadanía, buscando con ello, que sus candidatos registrados obtengan los sufragios necesarios para acceder a los cargos de elección popular.
Asimismo, tal como se razona en la resolución que se impugna, el código electoral local regula las actividades inherentes a las “precampañas y campañas electorales”, sin que exista precepto alguno que reglamente los actos comprendidos entre unas y otras, pues el ordenamiento en cita, a partir de la reforma electoral publicada el diecinueve de octubre de dos mil cinco, se limita a normar lo relativo al proceso de selección interna de candidatos de los partidos políticos (precampañas electorales), su registro ante la autoridad electoral administrativa, así como las actividades que podrán desplegar para la obtención del voto, una vez registrados (campañas electorales).
Empero, tal circunstancia no implica la ausencia de norma alguna que permita obrar a su arbitrio a partidos políticos, precandidatos, militantes y simpatizantes, pues tales actividades quedan limitadas por las disposiciones que en materia de campañas electorales se contienen en el código de la materia, de las cuales se desprende, entre otras cosas, la prohibición de realizar determinados actos antes del inicio de las campañas, sin que ello implique violación a las garantías fundamentales de todo gobernado, verbigracia, de libertad de expresión, de asociación o de manifestación de las ideas.
En efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 26/2003, consideró que de los artículos 6, 7, 9 y 35, fracciones I, II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende el derecho de todo ciudadano para manifestar libremente sus ideas, con la única condición de que ello no ataque a la moral, derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público; que se reconoce la libertad de escribir y publicar escritos; se establece el derecho de asociación, que implica la potestad que tienen los individuos de unirse para constituir una entidad o persona moral, que tienda a la consecución de objetivos plenamente identificados cuya realización es constante y permanente y, que todo ciudadano tiene derecho a votar en elecciones populares y ser votado para ocupar un cargo de elección popular, así como para asociarse para tomar parte en asuntos políticos del país.
Asimismo, la Suprema Corte de este país señaló que cuando el ejercicio de las garantías y prerrogativas que consagran los preceptos constitucionales mencionados, se hace con fines de obtener un cargo de elección popular, ese ejercicio se encuentra supeditado a los derechos y obligaciones que la propia constitución establece tratándose de la materia electoral, por encontrarse estrechamente vinculados con la renovación de los poderes y entes públicos.
Tales disposiciones constitucionales, en materia electoral, son las contenidas en los artículos 41, fracción I, y 116, fracción IV, de la constitución federal, según los cuales: 1) la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realiza mediante elecciones libres, auténticas y periódicas; 2) los partidos políticos son entidades de interés público cuya participación específica en el proceso electoral es determinada por la ley; 3) los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo; 4) los estados cuentan con la facultad de regular en su constitución y leyes secundarias, la materia electoral, las que entre otros aspectos, deben garantizar la legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia en el ejercicio de la función electoral; 5) los partidos políticos tienen derecho a recibir en forma equitativa financiamiento público para su sostenimiento y para sus actividades tendentes a la obtención del sufragio universal durante los procesos electorales y 6) la ley electoral fijará criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales y las sanciones para el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en esta materia.
En ese sentido, el supremo tribunal consideró que cuando el ejercicio de las garantías individuales se hace con el fin de obtener un cargo de elección popular, éstas deben interpretarse conforme a lo dispuesto en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la constitución federal, en los que se regulan todos aquellos aspectos relativos a la participación del pueblo en la vida democrática del país y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, pues el ciudadano que aspira a obtener un cargo de esta índole, se sujeta voluntariamente a las obligaciones que la propia constitución establece tratándose de la materia electoral.
Es así, que en concepto de la Suprema Corte, una interpretación sistemática y teleológica de los artículos 41, fracción I, y 116, fracción IV, de la constitución federal, conduce a concluir que ésta prevé un sistema electoral que tiene como uno de sus aspectos torales la regulación del actuar de los partidos políticos, cuya finalidad principal es hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.
Dentro de esta regulación, adquieren especial relevancia los mecanismos que pretenden garantizar condiciones de equidad en la contienda electoral, como son las normas que regulan el financiamiento (público y privado) de las asociaciones políticas y la realización de los actos tendientes a la promoción de los ciudadanos que aspiran a un cargo público.
Partiendo de ello, al analizar la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur relativa a las precampañas electorales, la Suprema Corte consideró que ésta no es una actividad aislada ni autónoma a los procesos electorales, sino que se encuentra íntimamente relacionada con las propias campañas electorales, puesto que su función específica es la de identificar a las personas que se están postulando, no de manera oficial dentro de un partido político, para llegar a obtener una posible candidatura, de tal suerte que el éxito de una precampaña electoral puede trascender, inclusive, al resultado de la elección de un cargo público.
Por tanto, la corte concluyó que se impongan ciertos límites a estas “actividades preelecorales” no es inconstitucional en sí mismo, ya que lo que con ello se persigue es dar cumplimiento a los principios rectores de los procesos electorales consagrados en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la constitución federal, a saber, legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza, independencia y equidad, estableciendo mecanismos que permitan controlar, entre otras cosas, el origen, monto y destino de los recursos económicos que se utilicen para tal fin, con el objeto de que, en igualdad de circunstancias, todas las personas postuladas por los partidos políticos a los cargos públicos, cuenten con las mismas oportunidades.
En ese sentido, se concluye en la resolución mencionada, las precampañas electorales se encuentran estrechamente vinculadas con los procesos electorales, pues influyen de una manera o de otra, en el resultado de éstos; forman parte del sistema constitucional electoral y, por tanto, deben sujetarse a los límites que consagran los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De la ejecutoria en comento, emanaron las siguientes tesis de jurisprudencia:
‘GARANTÍAS INDIVIDUALES. SI SU EJERCICIO SE RELACIONA CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SU INTERPRETACIÓN DEBE CORRELACIONARSE CON LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL’ (Se transcribe).
‘PRECAMPAÑA ELECTORAL. FORMA PARTE DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL’ (Se transcribe).
‘PRECAMPAÑAS ELECTORALES. LOS ARTÍCULOS 142 Y 148, FRACCIÓN III, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR, AL IMPONER LÍMITES PARA SU INICIO, NO CONTRAVIENEN LOS ARTÍCULOS 6o., 7o., 9o. Y 35, FRACCIONES I, II Y III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL’ (Se transcribe).
Como se observa, si bien los anteriores criterios emanaron del examen de la constitucionalidad de los preceptos de la Ley Electoral del Estado de Baja California relativos a “precampañas electorales”, también fijaron la interpretación de los artículos 6, 7, 9 y 35, fracciones I, II y III, constitucionales, así como el alcance de las libertades que consagran; pronunciamiento que a su vez permitió, ubicar las actividades de precampaña dentro del sistema electoral que prevén los artículos 41 y 116, fracción IV, de la ley fundamental, siendo por tanto, criterios de carácter general no ceñidos en modo alguno a la ley electoral del Estado de Baja California, excepción hecha del tercero de ellos, que sí se refiere, expresamente, a la legislación electoral de esa entidad federativa. Así lo ha sostenido la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la sentencia recaída al juicio de revisión constitucional electoral identificado con la clave SUP-JRC-235/2004.
Partiendo de tales consideraciones, es posible diferenciar los actos de precampaña de los inherentes a la campaña electoral.
La primer diferencia radica en que los actos de precampaña electoral tienen como objetivo fundamental promover a las personas que participan en una contienda de selección interna de determinado partido político, a efecto de obtener el apoyo de los miembros partidistas que se encuentran distribuidos en la comunidad, para lograr alguna candidatura y ser postulados a un cargo de elección popular por el instituto político que realiza la selección; por su parte, la campaña electoral son las actividades llevadas a cabo por los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos registrados, para la obtención del voto mediante la promoción de tales candidaturas.
Visto de este modo, los actos de precampaña se caracterizan porque se trata de actividades llevadas a cabo para la selección interna de candidatos, de ahí que, por su naturaleza y finalidad, no pueden tener por objeto la difusión de la plataforma electoral de un partido político, ni la obtención del voto de los electores para la integración de los distintos órganos de representación popular, el día de la jornada electoral, ya que estos aspectos son propios de las campañas electorales que inician una vez que los partidos políticos obtienen el registro de sus candidatos ante el órgano electoral correspondiente.
Una segunda nota distintiva radica en la temporalidad para su ejecución, pues las precampañas electorales, en tanto procedimientos de selección interna de los candidatos que pretenden la postulación por parte de los partidos políticos, pueden ser realizadas en cualquier momento y con mayor intensidad cuando inicia el proceso electoral, hasta antes de aquella fecha que la ley electoral señala como plazo para el registro de la candidatura; mientras que la campaña electoral inicia al día siguiente de la sesión de registro de candidatos y concluye, tres días antes de la jornada electoral.
Al respecto, sirven de criterios orientadores, los emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que a continuación se transcriben:
‘ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. NO LO SON LOS RELATIVOS AL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN INTERNA DE CANDIDATOS’ (Se transcribe).
’PROCESO INTERNO DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS Y PROCESO ELECTORAL. SON DISTINTOS, EN SU ESTRUCTURA Y FINES, AUN CUANDO PUEDAN COINCIDIR TANTO EN EL TIEMPO COMO EN ALGUNOS DE SUS ACTOS (Legislación de San Luis Potosí y similares)’ (Se transcribe).
Luego, si bien, como se afirma en la resolución, en el Código Electoral del Distrito Federal sólo están reguladas en forma expresa las precampañas y las campañas electorales, y no se prevé disposición alguna que norme la actividad en el período que transcurre entre una y otra, previo a la presentación de la solicitud de registro de candidatos, no es válido concluir que esa etapa intermedia o previa a ambas, de quienes aspiren a obtener, o bien, ya obtuvieron una postulación interna, puedan desplegar actividades de proselitismo o propaganda en su favor tendientes a la obtención del voto, por la básica consideración de que el legislador las acotó a una temporalidad determinada.
En ese sentido, contrario a lo razonado en la resolución que se impugna, somos de la opinión que la circunstancia de que no se regulen las actividades previas a las campañas electorales y posteriores a la designación interna, no autoriza a los partidos políticos y a sus candidatos (aún no registrados) a llevar a cabo una actividad abiertamente proselitista para posicionar una opción política ante el electorado, so pretexto de que no existe norma legal aplicable.
Siguiendo el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, debe concluirse, tal como lo hizo la autoridad responsable, que la circunstancia de que el legislador no hubiere fijado reglas específicas para la realización de determinadas actividades en una etapa previa al registro, no implica la ausencia de norma alguna que permita obrar a su arbitrio a partidos políticos y candidatos (no registrados) habida cuenta que las actividades de promoción de candidaturas y obtención del voto están constreñidas a un periodo determinado, lo que de suyo conlleva la prohibición de ejecutarlas en otro momento.
Luego, debe entenderse que si la ley no regula actividades proselitistas en la etapa previa al registro de candidatos e inicio de campaña, es precisamente porque no concede una labor propagandística previa a la campaña tendiente a la obtención del sufragio popular, por parte de partidos políticos y candidatos, ya que tal aspecto constituiría la realización de actos anticipados de campaña violatorios de los principios de legalidad y equidad.
En efecto, la prohibición de la realización anticipada de actos de campaña tiene como objeto garantizar una participación igualitaria y equitativa a los partidos políticos contendientes, evitando que una opción política se encuentre en ventaja en relación con sus opositores, al iniciar anticipadamente la campaña política respectiva, lo que se reflejaría en una mayor oportunidad de difusión de su plataforma electoral, programa de gobierno y candidaturas.
Por tanto, si algún candidato o partido político realiza actos de campaña electoral en forma anticipada, es procedente la imposición de una sanción por violación a las disposiciones que regulan la materia electoral, particularmente, las que circunscriben la campaña electoral a un periodo determinado.
Al respecto, resultan aplicables las tesis de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el criterio del Tribunal Electoral del Distrito Federal, que a continuación se reproducen, en ese orden:
‘ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. NO LO SON LOS RELATIVOS AL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN INTERNA DE CANDIDATOS’ (Se transcribe).
‘ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. SE ENCUENTRAN PROHIBIDOS IMPLÍCITAMENTE (Legislación de Jalisco y similares)’ (Se transcribe).
‘PARTIDOS POLÍTICOS. TIENEN PROHIBIDO EN TODO MOMENTO UTILIZAR EN SU BENEFICIO LA REALIZACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS O PROGRAMAS DE GOBIERNO’ (Se transcribe).
Luego, si bien, los procesos internos para la selección de candidatos de los partidos políticos, se encuentran amparados por el ejercicio de las libertades que concede la constitución federal y la legislación electoral aplicable, una vez concluidos, no resulta admisible que los candidatos electos internamente o los partidos políticos continúen realizando actos de difusión, pues ello se torna en una extralimitación en el ejercicio de tales derechos, esto es, en el ejercicio abusivo y, por lo mismo, inaceptable de tal prerrogativa, máxime cuando esas actividades tienen como propósito la difusión de una candidatura no registrada y la obtención del voto de la ciudadanía, aspectos que son propios de las campañas electorales.
En este punto, debe tenerse presente que si bien a los partidos políticos en su calidad de entidades de interés público, les es aplicable en inicio, el principio de que pueden hacer todo lo que no esté prohibido expresamente, dada la contribución a las altas funciones político-electorales del estado, como intermediarios entre éste y la ciudadanía, no pueden llegar al extremo de contravenir esos fines colectivos con sus actos, sino que en todo caso, su actuación debe dirigirse y ser adecuada para cumplir con esa función pública.
Así se desprende de la tesis de jurisprudencia emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro y texto es del tenor siguiente:
‘PARTIDOS POLÍTICOS. EL PRINCIPIO DE QUE PUEDEN HACER LO QUE NO ESTÉ PROHIBIDO POR LA LEY NO ES APLICABLE PARA TODOS SUS ACTOS’ (Se transcribe).
Por consiguiente, el acuerdo impugnado no constituye, en sentido estricto, la reglamentación sin atribución o facultad alguna de “actividades a realizar” en la etapa intermedia entre las precampañas y las campañas electorales, sino la reiteración y concretización de la prohibición legal de realizar actos de proselitismo electoral antes de los tiempos previstos para las campañas, para lo cual, sí está autorizado el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, conforme a los artículos 60, fracciones I, inciso b), XXVI y XXVII, y 156 del código de la materia, según los cuales ese órgano está facultado para aprobar y expedir los procedimientos y la normatividad necesaria para el desarrollo de las elecciones; vigilar el cumplimiento de las reglas sobre propaganda electoral e investigar los presuntos incumplimientos a las mismas, así como sancionar cualquier infracción a las disposiciones relativas a propaganda electoral.
Lo anterior, lógicamente, permite tomar las providencias necesarias para evitar que los partidos, sus militantes y simpatizantes, y en general cualquier ciudadano, lleven a cabo actos anticipados de campaña electoral tales como la difusión de candidaturas no registradas, de la plataforma electoral y del programa de gobierno, así como para la obtención del voto ciudadano, pues éstos exclusivamente deben ejecutarse en un periodo determinado.
Por tanto, al emitir el consejo general del instituto local el acuerdo de mérito, no reglamenta actividades que el legislador no previó, sino que, reiterando la prohibición legal de llevar a cabo actos de campaña fuera de los tiempos que dispuso el legislador, adopta diversas medidas tendientes a evitar que éstas se realicen, como son las contenidas en los puntos Segundo, Tercero y Cuarto del acuerdo controvertido que textualmente señalan: (Se transcriben).
En este punto, la resolución mayoritaria deja de ponderar que en la ley se contemplan, generalmente, las hipótesis que se estiman habituales o más comunes y no aquéllas que resultan extraordinarias, tal como lo expone la tesis relevante que a continuación se reproduce:
‘LEYES. CONTIENEN HIPÓTESIS COMUNES, NO EXTRAORDINARIAS’ (Se transcribe).
Llevado este criterio al caso que nos ocupa, es posible afirmar que el legislador reguló las actividades más comunes o habituales de los partidos políticos en lo atinente a sus candidatos a cargos de elección popular, pues normó los actos de precampaña y de campaña electoral, los primeros para posibilitar la selección de aquellas personas al interior de los propios partidos políticos y, los segundos, para obtener el voto ciudadano, una vez registrados ante la autoridad electoral administrativa, dando por sentado que fuera de éstos, cualquier promoción de candidaturas, plataformas electorales y programas de gobierno es inadmisible.
Dicho de otro modo, si a través de distintos numerales, el legislador reguló los periodos en que está permitido hacer promoción de candidaturas partidarias o registradas (hipótesis habitual o común), ningún caso tenía hacer previsión sobre los periodos en que no está autorizado llevar a cabo actos de esa naturaleza (hipótesis excepcional), pues por cuestión lógica, dichas actividades deben circunscribirse al periodo legalmente permitido.
Por tanto, si al Instituto Electoral del Distrito Federal compete vigilar el cumplimiento de las disposiciones en la materia, así como que los partidos políticos realicen sus actividades con apego a esas normas, y dentro de ellas se encuentran las relativas a la “campaña electoral”, cuya ejecución debe realizarse dentro de la temporalidad prevista por el legislador, resulta inconcuso que dicho consejo actuó apegado a la norma electoral local, al emitir un acuerdo tendiente a hacer efectivas tales disposiciones, precisando aquellos actos que deben suspenderse una vez concluidos los procesos internos de selección de candidatos y antes del registro formal de éstos ante la autoridad electoral administrativa.
En este sentido, contrariamente a lo que en vía de agravios aducen los partidos políticos impugnantes, la autoridad electoral no impuso nuevas normas que contravengan o vayan más allá de las que rigen a la contienda electoral en la entidad, sino que en ejercicio de una facultad que le es conferida por el código de la materia, precisó el alcance de una prohibición, dando certidumbre a los partidos políticos y a sus aspirantes a candidatos, respecto de aquellos actos que no pueden ejecutarse hasta que inicie la campaña electoral.
Luego, el acuerdo que emitió el Consejo General del Instituto Electoral local no puede estimarse como la reglamentación de cuestiones extralegales, que escapen a las facultades que expresamente le son conferidas por la normativa local de la materia, razón por la cual, tampoco existe vulnerabilidad alguna a los principios rectores de la función electoral consagrados en el artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso b), de la constitución federal.
Cabe apuntar, que un criterio semejante al de este voto particular, sostuvo la Sala Superior en los juicios de revisión constitucional electoral identificados con las claves SUP-JRC-003/2003 y SUP-JRC-31/2004, en los que se analizó, en el primer caso, el acuerdo emitido por el Consejo Estatal Electoral del Estado de Sonora que determinó ciertos actos no admisibles dentro del periodo previo al inicio de campañas electorales (sin que estén reguladas las precampañas en la ley electoral de esa entidad) y, en el segundo, la contravención de diversos precandidatos a sus obligaciones legales, en razón de que llevaron a cabo actos de propaganda que constituían actividades anticipadas de campaña, durante su proceso de selección interna.
Consecuentemente, se considera que en el caso que nos ocupa, debió declararse infundado el agravio que se estudia en la resolución impugnada al no resultar suficiente para revocar el acto que se reclama.
Por último, si bien, como se afirma en dicho fallo, un criterio semejante fue adoptado al dictar sentencia en el recurso de apelación TEDF-REA-013/2005 y acumulados, es evidente que éste constituye una posición contraria a la asumida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, órganos que sin duda alguna, han tenido oportunidad de profundizar más en el tema, esgrimiendo criterios de vanguardia que tienden a armonizar los derechos de los partidos políticos y las garantías de una contienda electoral equitativa.
Por consiguiente, también se considera legal lo razonado por el instituto electoral local en el considerando 37 del acto impugnado, en el sentido de que si algún candidato o partido político realiza actos de campaña electoral sin estar autorizado para ello (fuera del plazo concedido) es procedente que se le imponga una sanción en los términos dispuestos por los artículos 368 y 369 del Código Electoral del Distrito Federal, habida cuenta que estando en presencia de conductas prohibidas por la normatividad aplicable, cuya inobservancia, necesariamente, debe ser objeto de reproche y sanción.
Esto es así, ya que el artículo 116, fracción IV, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicable al ámbito de esa entidad por remisión expresa del diverso numeral 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), del mismo ordenamiento fundamental, dispone que las constituciones y leyes de los estados en materia electoral, garantizarán, entre otros aspectos, que ‘se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse’, lo que se reitera en los artículos 122 y 136 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
En congruencia con ello, el artículo 367 del código electoral local dispone que el Instituto Electoral del Distrito Federal conocerá de las infracciones que en el ámbito electoral local cometan, entre otros, las asociaciones políticas.
Al respecto, el numeral 368 del código en cita, señala que las asociaciones políticas, entre las que se ubican los partidos políticos, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, serán sancionados, entre otros supuestos, cuando: a) incumplan con sus obligaciones o por cualquier medio violen las prohibiciones y demás disposiciones aplicables del código de la materia; b) incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Electoral del Distrito Federal y, c) incurran en cualquier otra falta de las previstas en el código electoral local.
Las citadas previsiones guardan congruencia con el hecho de que la imposición de las sanciones administrativas en la materia, se ubica dentro del ámbito del denominado “derecho penal administrativo” o “derecho administrativo sancionador”, disciplina que, con independencia de la denominación que pueda estimarse más apropiada, forma parte del derecho punitivo del estado (ius puniendi), de ahí que, cualquier sanción, así sea de naturaleza administrativa, debe encontrarse prevista legalmente.
Esta exigencia se conoce como el principio de exacta aplicación de la ley, mismo que encuentra su fundamento en lo dispuesto por el artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esta manera, cualquier sanción que se imponga a un sujeto, así sea de carácter administrativa, debe encontrarse prevista en una ley expedida con anterioridad al hecho que se pretende sancionar, en la que además, se prevea la conducta infractora, lo que contrario a lo afirmado en el fallo aprobado por la responsable, se colma en la especie.
En efecto, como quedó precisado con antelación, de conformidad con los numerales invocados, las asociaciones políticas que actúan en el ámbito de esta entidad, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, serán sancionadas, entre otros supuestos, cuando incumplan con sus obligaciones o por cualquier medio violen las prohibiciones y demás disposiciones aplicables del código de la materia.
En este punto debe tenerse presente que conforme al numeral 25, inciso a), del mismo ordenamiento legal, una de las obligaciones de los partidos políticos es la de: ‘conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos’.
Por tanto, una asociación política (partido o coalición) será sancionada cuando se acredite que dejó de conducir sus actividades dentro de los cauces legales o de ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático.
De esta forma, siguiendo la doctrina moderna que se ha venido desarrollando, tanto en el derecho penal como en el derecho administrativo sancionador, acerca de la responsabilidad de las personas jurídicas colectivas, el legislador ordinario contempló a los partidos políticos como entes capaces de cometer infracciones a las disposiciones electorales, por ejemplo, cuando dejan de cumplir con sus obligaciones, entre las que destaca, para el caso que nos ocupa, la relativa a conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático, así como la de no realizar actos de campaña fuera del periodo previsto por el legislador, mismas que se consignan en los numerales 25, inciso a); 148 y 156, del código de la materia.
Con apoyo en estos argumentos, a nuestro juicio, resulta errónea la conclusión que se expone en la resolución aprobada por la responsable, en el sentido de que, los actos anticipados de campaña no pueden ser objeto de sanción, por no encontrarse regulados y, por lo mismo, no ser posible deducir prohibición alguna, pues como se expuso, al existir la autorización para realizar los actos de campaña en un periodo determinado, se deduce la prohibición de realizar actos de esa índole fuera de esa temporalidad.
En ese tenor, es errónea la opinión de que sancionar las conductas realizadas antes del inicio de las campañas electorales, implica violentar el principio de legalidad y el de exacta aplicación de la ley (tipicidad) que rige en el derecho administrativo sancionador, pues como ha quedado apuntado, existe un supuesto normativo que permite catalogar como infracción tales conductas.
Por todo lo antes expuesto, es que, respetuosamente, disentimos de la resolución aprobada por la mayoría en el juicio que nos ocupa.
Concluye voto particular razonado que emiten conjuntamente los Magistrados Hermilo Herrejón Silva y Pedro Rivas Monroy, con relación a la sentencia aprobada por mayoría en el expediente número TEDF-JEL-012/2006”.
[…]”.
QUINTO. La Coalición “Por el bien de todos” expresó los agravios siguientes:
“Agravios.
Único.
Fuente de agravio. Lo constituye la sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Electoral del Distrito Federal en el expediente TEDF-JEL-012/2006, por la que revoca el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el que se establecen criterios en materia de actos anticipados de campaña para el proceso electoral del Distrito Federal de dos mil seis”, identificado con la clave ACU-038-2006, emitido con fecha nueve de marzo de dos mil seis.
Artículos constitucionales y legales violados. Los artículos 41, fracción I, y 116, fracción IV, de la constitución federal; 122 y 136 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 25, inciso a), 148, y 156 del Código Electoral del Distrito Federal y demás correlativos y aplicables.
Concepto de agravio. Causan agravio al suscrito y a toda la sociedad, todos y cada uno de los considerandos y los puntos resolutivos de la resolución del Tribunal Electoral del Distrito Federal que se impugnan por esta vía, toda vez que establece un criterio por el cual deja sin sanción los actos anticipados de campaña que pudieran realizar los partidos políticos y coaliciones, antes del inicio de las campañas electorales.
El acuerdo emitido por el Instituto Electoral del Distrito Federal por el que establece en qué consisten los actos anticipados de campaña, en los puntos que interesa determina:
• Conforme al código electoral vigente, los actos de precampaña son las actividades previas a las campañas electorales que los ciudadanos realizan por sí mismos o a través de partidos políticos o simpatizantes, con el objeto de promoverse de manera pública y de obtener la postulación a un cargo de elección popular.
• Conforme al artículo tercero transitorio del decreto de reformas publicado el diecinueve de octubre de dos mil cinco, los actos de precampaña concluyen una vez que han cumplido su objeto, es decir, cuando el partido ha seleccionado a la persona que en su momento, registrará ante el Instituto Electoral del Distrito Federal como candidato a un cargo de elección popular.
• Los actos de campaña son las actividades que llevan a cabo los partidos políticos, coaliciones y los candidatos registrados para la obtención del voto.
• Los actos de campaña inician a partir del día siguiente a la sesión de registro de candidaturas y concluyen tres días antes de la jornada electoral.
• Por consiguiente, cualquier actividad tendente a promocionar la candidatura de una persona a un cargo de elección popular; a obtener el voto ciudadano o a difundir una plataforma electoral o de gobierno, que se verifique antes del inicio formal de las campañas, se identifica como un acto anticipado de campaña, mismo que en términos de diversas resoluciones y tesis relevante pronunciadas por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se encuentran prohibidos implícitamente por la legislación electoral, pues de no ser así, se estaría permitiendo un contienda inequitativa.
De lo cual puede decirse que la omisión legal de regular los actos anticipados de campaña, no puede entenderse como una autorización para realizar actos de campaña antes del registro de candidaturas, de ahí que si algún candidato o instituto político incurre en ese tipo de actos, debe ser sancionado por violación a las disposiciones electorales, al encontrarse promoviendo la obtención del voto fuera del periodo legalmente permitido para ello.
Lo anterior no significa que los partidos políticos tengan que suspender sus actividades ordinarias permanentes, las cuales, por su naturaleza, son distintas de las tendentes a la obtención del voto, la promoción de candidaturas, plataforma electoral o programa de gobierno.
En el considerando séptimo del fallo aprobado por la mayoría, por cuestión de método se procedió contrariamente al principio de exhaustividad, sólo estudiándose el agravio C, en el cual los partidos actores aducen que el acuerdo controvertido fue emitido por autoridad incompetente, pues según ellos, la legislación electoral no le concede facultad al Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal para “legislar” en aspectos relativos a la materia electoral, a saber, lo tocante a los “actos anticipados de campaña”, ello en sustitución de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal e invadiendo su esfera de atribuciones.
Al respecto, los inconformes aducen que los actos anticipados de campaña no se encuentran regulados en la normatividad aplicable, de ahí que la autoridad electoral administrativa carece de atribuciones para normarlos y para establecer prohibiciones, máxime cuando su inobservancia daría lugar a la imposición de una sanción que como manifestación de ius puniendi, se rige por los principios de legalidad y exacta aplicación de la ley.
Por último, los accionantes agregaron que mientras no exista fundamento legal que regule los actos anticipados de campaña, todo lo que éstos impliquen no puede ser cuestionado, perseguido o sancionado por ninguna autoridad.
Sobre el particular, en la resolución que por esta vía se impugna, se argumenta que dicho agravio resulta fundado y suficiente para revocar la determinación controvertida, dado que, efectivamente, no se ”establece disposición alguna tendiente a regular lo que el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal identificó en el acuerdo ACU-038-06, como actos anticipados de campaña y, solamente tiene facultades para regular y controlar los fenómenos relativos a las precampañas y las campañas electorales”.
Por ende, en el fallo se afirma que la autoridad responsable invadió el campo de atribuciones de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al asumir una facultad legislativa respecto de los “actos anticipados de campaña” que sólo compete a dicho órgano, aun so pretexto de que al encontrarse previstas las figuras de “precampañas”, “campañas” y “proceso electoral”, los “actos anticipados de campaña” no atención alguna (sic).
Así, la responsable concluye que al no tratarse de una figura regulada por la legislación electoral, los actos anticipados de campaña no pueden ser controlados, ni mucho menos sancionados sus ejecutantes (partidos políticos o coaliciones) por incurrir en esas actividades, porque según esa autoridad, en materia administrativa sancionadora rige el principio de legalidad en su vertiente de “exacta aplicación de la ley”, según el cual, no es factible ni legalmente procedente la imposición de una sanción por actos que no se encuentran expresamente tipificados como faltas o contravenciones en la materia, lo que se resume en la sentencia latina “nullum crimen nulla poena sine lege” (no hay delito ni pena sin ley) misma que se recoge en el artículo 14, párrafo tercero, de la constitución federal.
Finalmente, se destaca en el proyecto que un criterio semejante fue adoptado por este tribunal al aprobar la resolución recaída al recurso de apelación TEDF-REA-013/2005 y acumulados, lo cual no es acorde con lo señalado en esta sentencia.
No se comparte la conclusión anterior, en atención a lo siguiente:
Efectivamente, tal como se expone en la resolución que se impugna, los partidos políticos, en su calidad de entidades de interés público, desarrollan actividades políticas permanentes acordes a su propia naturaleza, así como actividades específicas de carácter político-electoral durante los procesos electorales (campañas electorales) las que tienen como objetivo primordial la presentación de la plataforma electoral y la obtención del voto de la ciudadanía, buscando con ello, que sus candidatos registrados obtengan los sufragios necesarios para acceder a los cargos de elección popular.
Asimismo, tal como se razona en la resolución que se impugna, el código electoral local regula las actividades inherentes a las “precampañas y campañas electorales”, sin que exista precepto alguno que reglamente los actos comprendidos entre unas y otras, pues el ordenamiento en cita, a partir de la reforma electoral publicada el diecinueve de octubre de dos mil cinco, se limita a normar lo relativo al proceso de selección interna de candidatos de los partidos políticos (precampañas electorales), su registro ante la autoridad electoral administrativa, así como las actividades que podrán desplegar para la obtención del voto, una vez registrados (campañas electorales).
Empero, tal circunstancia no implica la ausencia de norma alguna que permita obrar a su arbitrio a partidos políticos, precandidatos, militantes y simpatizantes, pues tales actividades quedan limitadas por las disposiciones que en materia de campañas electorales se contienen en el código de la materia, de las cuales se desprende, entre otras cosas, la prohibición de realizar determinados actos antes del inicio de las campañas, sin que ello implique violación a las garantías fundamentales de todo gobernado, verbigracia, de libertad de expresión, de asociación o de manifestación de las ideas.
En efecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 26/2003, consideró que de los artículos 6, 7, 9 y 35, fracciones I, II y III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende el derecho de todo ciudadano para manifestar libremente sus ideas, con la única condición de que ello no ataque a la moral, derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público; que se reconoce la libertad de escribir y publicar escritos; se establece el derecho de asociación, que implica la potestad que tienen los individuos de unirse para constituir una entidad o persona moral, que tienda a la consecución de objetivos plenamente identificados cuya realización es constante y permanente y, que todo ciudadano tiene derecho a votar en elecciones populares y ser votado para ocupar un cargo de elección popular, así como para asociarse para tomar parte en asuntos políticos del país.
Asimismo, la Suprema Corte de este país señaló que cuando el ejercicio de las garantías y prerrogativas que consagran los preceptos constitucionales mencionados, se hace con fines de obtener un cargo de elección popular, ese ejercicio se encuentra supeditado a los derechos y obligaciones que la propia constitución establece tratándose de la materia electoral, por encontrarse estrechamente vinculados con la renovación de los poderes y entes públicos.
Tales disposiciones constitucionales, en materia electoral, son las contenidas en los artículos 41, fracción I, y 116, fracción IV, de la constitución federal, según los cuales: 1) la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realiza mediante elecciones libres, auténticas y periódicas; 2) los partidos políticos son entidades de interés público cuya participación específica en el proceso electoral es determinada por la ley; 3) los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo; 4) los estados cuentan con la facultad de regular en su constitución y leyes secundarias, la materia electoral, las que entre otros aspectos, deben garantizar la legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia en el ejercicio de la función electoral; 5) los partidos políticos tienen derecho a recibir en forma equitativa financiamiento público para su sostenimiento y para sus actividades tendentes a la obtención del sufragio universal durante los procesos electorales y 6) la ley electoral fijará criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales y las sanciones para el incumplimiento a las disposiciones que se expidan en esta materia.
En ese sentido, el supremo tribunal consideró que cuando el ejercicio de las garantías individuales se hace con el fin de obtener un cargo de elección popular, éstas deben interpretarse conforme a lo dispuesto en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la constitución federal, en los que se regulan todos aquellos aspectos relativos a la participación del pueblo en la vida democrática del país y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, pues el ciudadano que aspira a obtener un cargo de esta índole, se sujeta voluntariamente a las obligaciones que la propia constitución establece tratándose de la materia electoral.
Es así, que en concepto de la Suprema Corte, una interpretación sistemática y teleológica de los artículos 41, fracción I, y 116, fracción IV, de la constitución federal, conduce a concluir que ésta prevé un sistema electoral que tiene como uno de sus aspectos torales la regulación del actuar de los partidos políticos, cuya finalidad principal es hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.
Dentro de esta regulación, adquieren especial relevancia los mecanismos que pretenden garantizar condiciones de equidad en la contienda electoral, como son las normas que regulan el financiamiento (público y privado) de las asociaciones políticas y la realización de los actos tendientes a la promoción de los ciudadanos que aspiran a un cargo público.
Partiendo de ello, al analizar la Ley Electoral del Estado de Baja California Sur relativa a las precampañas electorales, la Suprema Corte consideró que ésta no es una actividad aislada ni autónoma a los procesos electorales, sino que se encuentra íntimamente relacionada con las propias campañas electorales, puesto que su función específica es la de identificar a las personas que se están postulando, no de manera oficial dentro de un partido político, para llegar a obtener una posible candidatura, de tal suerte que el éxito de una precampaña electoral puede trascender, inclusive, al resultado de la elección de un cargo público.
Por tanto, la corte concluyó que se impongan ciertos límites a estas “actividades preelecorales” no es inconstitucional en sí mismo, ya que lo que con ello se persigue es dar cumplimiento a los principios rectores de los procesos electorales consagrados en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la constitución federal, a saber, legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza, independencia y equidad, estableciendo mecanismos que permitan controlar, entre otras cosas, el origen, monto y destino de los recursos económicos que se utilicen para tal fin, con el objeto de que, en igualdad de circunstancias, todas las personas postuladas por los partidos políticos a los cargos públicos, cuenten con las mismas oportunidades.
En ese sentido, se concluye en la resolución mencionada, las precampañas electorales se encuentran estrechamente vinculadas con los procesos electorales, pues influyen de una manera o de otra, en el resultado de éstos; forman parte del sistema constitucional electoral y, por tanto, deben sujetarse a los límites que consagran los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De la ejecutoria en comento, emanaron las siguientes tesis de jurisprudencia:
‘GARANTÍAS INDIVIDUALES. SI SU EJERCICIO SE RELACIONA CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL, SU INTERPRETACIÓN DEBE CORRELACIONARSE CON LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL’ (Se transcribe).
‘PRECAMPAÑA ELECTORAL. FORMA PARTE DEL SISTEMA CONSTITUCIONAL ELECTORAL’ (Se transcribe).
‘PRECAMPAÑAS ELECTORALES. LOS ARTÍCULOS 142 Y 148, FRACCIÓN III, DE LA LEY ELECTORAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA SUR, AL IMPONER LÍMITES PARA SU INICIO, NO CONTRAVIENEN LOS ARTÍCULOS 6o., 7o., 9o. Y 35, FRACCIONES I, II Y III, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL’ (Se transcribe).
Como se observa, si bien los anteriores criterios emanaron del examen de la constitucionalidad de los preceptos de la Ley Electoral del Estado de Baja California relativos a “precampañas electorales”, también fijaron la interpretación de los artículos 6, 7, 9 y 35, fracciones I, II y III, constitucionales, así como el alcance de las libertades que consagran; pronunciamiento que a su vez permitió, ubicar las actividades de precampaña dentro del sistema electoral que prevén los artículos 41 y 116, fracción IV, de la ley fundamental, siendo por tanto, criterios de carácter general no ceñidos en modo alguno a la ley electoral del Estado de Baja California, excepción hecha del tercero de ellos, que sí se refiere, expresamente, a la legislación electoral de esa entidad federativa. Así lo ha sostenido la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en la sentencia recaída al juicio de revisión constitucional electoral identificado con la clave SUP-JRC-235/2004.
Partiendo de tales consideraciones, es posible diferenciar los actos de precampaña de los inherentes a la campaña electoral.
La primer diferencia radica en que los actos de precampaña electoral tienen como objetivo fundamental promover a las personas que participan en una contienda de selección interna de determinado partido político, a efecto de obtener el apoyo de los miembros partidistas que se encuentran distribuidos en la comunidad, para lograr alguna candidatura y ser postulados a un cargo de elección popular por el instituto político que realiza la selección; por su parte, la campaña electoral son las actividades llevadas a cabo por los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos registrados, para la obtención del voto mediante la promoción de tales candidaturas.
Visto de este modo, los actos de precampaña se caracterizan porque se trata de actividades llevadas a cabo para la selección interna de candidatos, de ahí que, por su naturaleza y finalidad, no pueden tener por objeto la difusión de la plataforma electoral de un partido político, ni la obtención del voto de los electores para la integración de los distintos órganos de representación popular, el día de la jornada electoral, ya que estos aspectos son propios de las campañas electorales que inician una vez que los partidos políticos obtienen el registro de sus candidatos ante el órgano electoral correspondiente.
Una segunda nota distintiva radica en la temporalidad para su ejecución, pues las precampañas electorales, en tanto procedimientos de selección interna de los candidatos que pretenden la postulación por parte de los partidos políticos, pueden ser realizadas en cualquier momento y con mayor intensidad cuando inicia el proceso electoral, hasta antes de aquella fecha que la ley electoral señala como plazo para el registro de la candidatura; mientras que la campaña electoral inicia al día siguiente de la sesión de registro de candidatos y concluye, tres días antes de la jornada electoral.
Al respecto, sirven de criterios orientadores, los emitidos por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que a continuación se transcriben:
‘ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. NO LO SON LOS RELATIVOS AL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN INTERNA DE CANDIDATOS’ (Se transcribe).
’PROCESO INTERNO DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS Y PROCESO ELECTORAL. SON DISTINTOS, EN SU ESTRUCTURA Y FINES, AUN CUANDO PUEDAN COINCIDIR TANTO EN EL TIEMPO COMO EN ALGUNOS DE SUS ACTOS (Legislación de San Luis Potosí y similares)’ (Se transcribe).
Luego, si bien, como se afirma en la resolución, en el Código Electoral del Distrito Federal sólo están reguladas en forma expresa las precampañas y las campañas electorales, y no se prevé disposición alguna que norme la actividad en el período que transcurre entre una y otra, previo a la presentación de la solicitud de registro de candidatos, no es válido concluir que esa etapa intermedia o previa a ambas, de quienes aspiren a obtener, o bien, ya obtuvieron una postulación interna, puedan desplegar actividades de proselitismo o propaganda en su favor tendientes a la obtención del voto, por la básica consideración de que el legislador las acotó a una temporalidad determinada.
En ese sentido, contrario a lo razonado en la resolución que se impugna, somos de la opinión que la circunstancia de que no se regulen las actividades previas a las campañas electorales y posteriores a la designación interna, no autoriza a los partidos políticos y a sus candidatos (aún no registrados) a llevar a cabo una actividad abiertamente proselitista para posicionar una opción política ante el electorado, so pretexto de que no existe norma legal aplicable.
Siguiendo el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, debe concluirse, tal como lo hizo la autoridad responsable, que la circunstancia de que el legislador no hubiere fijado reglas específicas para la realización de determinadas actividades en una etapa previa al registro, no implica la ausencia de norma alguna que permita obrar a su arbitrio a partidos políticos y candidatos (no registrados) habida cuenta que las actividades de promoción de candidaturas y obtención del voto están constreñidas a un periodo determinado, lo que de suyo conlleva la prohibición de ejecutarlas en otro momento.
Luego, debe entenderse que si la ley no regula actividades proselitistas en la etapa previa al registro de candidatos e inicio de campaña, es precisamente porque no concede una labor propagandística previa a la campaña tendiente a la obtención del sufragio popular, por parte de partidos políticos y candidatos, ya que tal aspecto constituiría la realización de actos anticipados de campaña violatorios de los principios de legalidad y equidad.
En efecto, la prohibición de la realización anticipada de actos de campaña tiene como objeto garantizar una participación igualitaria y equitativa a los partidos políticos contendientes, evitando que una opción política se encuentre en ventaja en relación con sus opositores, al iniciar anticipadamente la campaña política respectiva, lo que se reflejaría en una mayor oportunidad de difusión de su plataforma electoral, programa de gobierno y candidaturas.
Por tanto, si algún candidato o partido político realiza actos de campaña electoral en forma anticipada, es procedente la imposición de una sanción por violación a las disposiciones que regulan la materia electoral, particularmente, las que circunscriben la campaña electoral a un periodo determinado.
Al respecto, resultan aplicables las tesis de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el criterio del Tribunal Electoral del Distrito Federal, que a continuación se reproducen, en ese orden:
‘ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. NO LO SON LOS RELATIVOS AL PROCEDIMIENTO DE SELECCIÓN INTERNA DE CANDIDATOS’ (Se transcribe).
‘ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. SE ENCUENTRAN PROHIBIDOS IMPLÍCITAMENTE (Legislación de Jalisco y similares)’ (Se transcribe).
‘PARTIDOS POLÍTICOS. TIENEN PROHIBIDO EN TODO MOMENTO UTILIZAR EN SU BENEFICIO LA REALIZACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS O PROGRAMAS DE GOBIERNO’ (Se transcribe).
Luego, si bien, los procesos internos para la selección de candidatos de los partidos políticos, se encuentran amparados por el ejercicio de las libertades que concede la constitución federal y la legislación electoral aplicable, una vez concluidos, no resulta admisible que los candidatos electos internamente o los partidos políticos continúen realizando actos de difusión, pues ello se torna en una extralimitación en el ejercicio de tales derechos, esto es, en el ejercicio abusivo y, por lo mismo, inaceptable de tal prerrogativa, máxime cuando esas actividades tienen como propósito la difusión de una candidatura no registrada y la obtención del voto de la ciudadanía, aspectos que son propios de las campañas electorales.
En este punto, debe tenerse presente que si bien a los partidos políticos en su calidad de entidades de interés público, les es aplicable en inicio, el principio de que pueden hacer todo lo que no esté prohibido expresamente, dada la contribución a las altas funciones político-electorales del estado, como intermediarios entre éste y la ciudadanía, no pueden llegar al extremo de contravenir esos fines colectivos con sus actos, sino que en todo caso, su actuación debe dirigirse y ser adecuada para cumplir con esa función pública.
Así se desprende de la tesis de jurisprudencia emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro y texto es del tenor siguiente:
‘PARTIDOS POLÍTICOS. EL PRINCIPIO DE QUE PUEDEN HACER LO QUE NO ESTÉ PROHIBIDO POR LA LEY NO ES APLICABLE PARA TODOS SUS ACTOS’ (Se transcribe).
Por consiguiente, el acuerdo impugnado no constituye, en sentido estricto, la reglamentación sin atribución o facultad alguna de “actividades a realizar” en la etapa intermedia entre las precampañas y las campañas electorales, sino la reiteración y concretización de la prohibición legal de realizar actos de proselitismo electoral antes de los tiempos previstos para las campañas, para lo cual, sí está autorizado el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, conforme a los artículos 60, fracciones I, inciso b), XXVI y XXVII, y 156 del código de la materia, según los cuales ese órgano está facultado para aprobar y expedir los procedimientos y la normatividad necesaria para el desarrollo de las elecciones; vigilar el cumplimiento de las reglas sobre propaganda electoral e investigar los presuntos incumplimientos a las mismas, así como sancionar cualquier infracción a las disposiciones relativas a propaganda electoral.
Lo anterior, lógicamente, permite tomar las providencias necesarias para evitar que los partidos, sus militantes y simpatizantes, y en general cualquier ciudadano, lleven a cabo actos anticipados de campaña electoral tales como la difusión de candidaturas no registradas, de la plataforma electoral y del programa de gobierno, así como para la obtención del voto ciudadano, pues éstos exclusivamente deben ejecutarse en un periodo determinado.
Por tanto, al emitir el consejo general del instituto local el acuerdo de mérito, no reglamenta actividades que el legislador no previó, sino que, reiterando la prohibición legal de llevar a cabo actos de campaña fuera de los tiempos que dispuso el legislador, adopta diversas medidas tendientes a evitar que éstas se realicen, como son las contenidas en los puntos Segundo, Tercero y Cuarto del acuerdo controvertido que textualmente señalan: (Se transcriben).
En este punto, la resolución mayoritaria deja de ponderar que en la ley se contemplan, generalmente, las hipótesis que se estiman habituales o más comunes y no aquéllas que resultan extraordinarias, tal como lo expone la tesis relevante que a continuación se reproduce:
‘LEYES. CONTIENEN HIPÓTESIS COMUNES, NO EXTRAORDINARIAS’ (Se transcribe).
Llevado este criterio al caso que nos ocupa, es posible afirmar que el legislador reguló las actividades más comunes o habituales de los partidos políticos en lo atinente a sus candidatos a cargos de elección popular, pues normó los actos de precampaña y de campaña electoral, los primeros para posibilitar la selección de aquellas personas al interior de los propios partidos políticos y, los segundos, para obtener el voto ciudadano, una vez registrados ante la autoridad electoral administrativa, dando por sentado que fuera de éstos, cualquier promoción de candidaturas, plataformas electorales y programas de gobierno es inadmisible.
Dicho de otro modo, si a través de distintos numerales, el legislador reguló los periodos en que está permitido hacer promoción de candidaturas partidarias o registradas (hipótesis habitual o común), ningún caso tenía hacer previsión sobre los periodos en que no está autorizado llevar a cabo actos de esa naturaleza (hipótesis excepcional), pues por cuestión lógica, dichas actividades deben circunscribirse al periodo legalmente permitido.
Por tanto, si al Instituto Electoral del Distrito Federal compete vigilar el cumplimiento de las disposiciones en la materia, así como que los partidos políticos realicen sus actividades con apego a esas normas, y dentro de ellas se encuentran las relativas a la “campaña electoral”, cuya ejecución debe realizarse dentro de la temporalidad prevista por el legislador, resulta inconcuso que dicho consejo actuó apegado a la norma electoral local, al emitir un acuerdo tendiente a hacer efectivas tales disposiciones, precisando aquellos actos que deben suspenderse una vez concluidos los procesos internos de selección de candidatos y antes del registro formal de éstos ante la autoridad electoral administrativa.
En este sentido, contrariamente a lo que en vía de agravios aducen los partidos políticos impugnantes, la autoridad electoral no impuso nuevas normas que contravengan o vayan más allá de las que rigen a la contienda electoral en la entidad, sino que en ejercicio de una facultad que le es conferida por el código de la materia, precisó el alcance de una prohibición, dando certidumbre a los partidos políticos y a sus aspirantes a candidatos, respecto de aquellos actos que no pueden ejecutarse hasta que inicie la campaña electoral.
Luego, el acuerdo que emitió el Consejo General del Instituto Electoral local no puede estimarse como la reglamentación de cuestiones extralegales, que escapen a las facultades que expresamente le son conferidas por la normativa local de la materia, razón por la cual, tampoco existe vulnerabilidad alguna a los principios rectores de la función electoral consagrados en el artículo 116, párrafo segundo, fracción IV, inciso b), de la constitución federal.
Cabe apuntar, que un criterio semejante al de este voto particular, sostuvo la Sala Superior en los juicios de revisión constitucional electoral identificados con las claves SUP-JRC-003/2003 y SUP-JRC-31/2004, en los que se analizó, en el primer caso, el acuerdo emitido por el Consejo Estatal Electoral del Estado de Sonora que determinó ciertos actos no admisibles dentro del periodo previo al inicio de campañas electorales (sin que estén reguladas las precampañas en la ley electoral de esa entidad) y, en el segundo, la contravención de diversos precandidatos a sus obligaciones legales, en razón de que llevaron a cabo actos de propaganda que constituían actividades anticipadas de campaña, durante su proceso de selección interna.
Consecuentemente, se considera que en el caso que nos ocupa, debió declararse infundado el agravio que se estudia en la resolución impugnada al no resultar suficiente para revocar el acto que se reclama.
Por último, si bien, como se afirma en dicho fallo, un criterio semejante fue adoptado al dictar sentencia en el recurso de apelación TEDF-REA-013/2005 y acumulados, es evidente que éste constituye una posición contraria a la asumida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, órganos que sin duda alguna, han tenido oportunidad de profundizar más en el tema, esgrimiendo criterios de vanguardia que tienden a armonizar los derechos de los partidos políticos y las garantías de una contienda electoral equitativa.
Por consiguiente, también se considera legal lo razonado por el instituto electoral local en el considerando 37 del acto impugnado, en el sentido de que si algún candidato o partido político realiza actos de campaña electoral sin estar autorizado para ello (fuera del plazo concedido) es procedente que se le imponga una sanción en los términos dispuestos por los artículos 368 y 369 del Código Electoral del Distrito Federal, habida cuenta que estando en presencia de conductas prohibidas por la normatividad aplicable, cuya inobservancia, necesariamente, debe ser objeto de reproche y sanción.
Esto es así, ya que el artículo 116, fracción IV, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicable al ámbito de esa entidad por remisión expresa del diverso numeral 122, apartado C, Base Primera, fracción V, inciso f), del mismo ordenamiento fundamental, dispone que las constituciones y leyes de los estados en materia electoral, garantizarán, entre otros aspectos, que ‘se tipifiquen los delitos y determinen las faltas en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse’, lo que se reitera en los artículos 122 y 136 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
En congruencia con ello, el artículo 367 del código electoral local dispone que el Instituto Electoral del Distrito Federal conocerá de las infracciones que en el ámbito electoral local cometan, entre otros, las asociaciones políticas.
Al respecto, el numeral 368 del código en cita, señala que las asociaciones políticas, entre las que se ubican los partidos políticos, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, serán sancionados, entre otros supuestos, cuando: a) incumplan con sus obligaciones o por cualquier medio violen las prohibiciones y demás disposiciones aplicables del código de la materia; b) incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Electoral del Distrito Federal y, c) incurran en cualquier otra falta de las previstas en el código electoral local.
Las citadas previsiones guardan congruencia con el hecho de que la imposición de las sanciones administrativas en la materia, se ubica dentro del ámbito del denominado “derecho penal administrativo” o “derecho administrativo sancionador”, disciplina que, con independencia de la denominación que pueda estimarse más apropiada, forma parte del derecho punitivo del estado (ius puniendi), de ahí que, cualquier sanción, así sea de naturaleza administrativa, debe encontrarse prevista legalmente.
Esta exigencia se conoce como el principio de exacta aplicación de la ley, mismo que encuentra su fundamento en lo dispuesto por el artículo 14, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esta manera, cualquier sanción que se imponga a un sujeto, así sea de carácter administrativa, debe encontrarse prevista en una ley expedida con anterioridad al hecho que se pretende sancionar, en la que además, se prevea la conducta infractora, lo que contrario a lo afirmado en el fallo aprobado por la responsable, se colma en la especie.
En efecto, como quedó precisado con antelación, de conformidad con los numerales invocados, las asociaciones políticas que actúan en el ámbito de esta entidad, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, serán sancionadas, entre otros supuestos, cuando incumplan con sus obligaciones o por cualquier medio violen las prohibiciones y demás disposiciones aplicables del código de la materia.
En este punto debe tenerse presente que conforme al numeral 25, inciso a), del mismo ordenamiento legal, una de las obligaciones de los partidos políticos es la de: ‘conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos’.
Por tanto, una asociación política (partido o coalición) será sancionada cuando se acredite que dejó de conducir sus actividades dentro de los cauces legales o de ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático.
De esta forma, siguiendo la doctrina moderna que se ha venido desarrollando, tanto en el derecho penal como en el derecho administrativo sancionador, acerca de la responsabilidad de las personas jurídicas colectivas, el legislador ordinario contempló a los partidos políticos como entes capaces de cometer infracciones a las disposiciones electorales, por ejemplo, cuando dejan de cumplir con sus obligaciones, entre las que destaca, para el caso que nos ocupa, la relativa a conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del estado democrático, así como la de no realizar actos de campaña fuera del periodo previsto por el legislador, mismas que se consignan en los numerales 25, inciso a); 148 y 156, del código de la materia.
Con apoyo en estos argumentos, a nuestro juicio, resulta errónea la conclusión que se expone en la resolución aprobada por la responsable, en el sentido de que, los actos anticipados de campaña no pueden ser objeto de sanción, por no encontrarse regulados y, por lo mismo, no ser posible deducir prohibición alguna, pues como se expuso, al existir la autorización para realizar los actos de campaña en un periodo determinado, se deduce la prohibición de realizar actos de esa índole fuera de esa temporalidad.
En ese tenor, es errónea la opinión de que sancionar las conductas realizadas antes del inicio de las campañas electorales, implica violentar el principio de legalidad y el de exacta aplicación de la ley (tipicidad) que rige en el derecho administrativo sancionador, pues como ha quedado apuntado, existe un supuesto normativo que permite catalogar como infracción tales conductas.
Por todo lo antes expuesto, es que, respetuosamente, solicitamos se revoque la resolución impugnada”.
SEXTO. El análisis de los agravios expuestos arroja el resultado siguiente:
En la lectura íntegra de la demanda se advierte, que la actora aduce como argumento principal, que si bien es cierto en las disposiciones jurídicas en materia electoral del Distrito Federal no se definen los actos anticipados de campaña, esto no implica que se permita la realización de actividades estrechamente vinculadas con la obtención del voto, durante el lapso comprendido entre la conclusión de las precampañas y el inicio formal de las campañas electorales, ya que, según la enjuiciante, se promovería el voto o se haría proselitismo a favor de candidaturas en momento distinto al permitido por la ley y se generaría inequidad en la contienda.
Asimismo, la demandante expresa que la resolución impugnada omite ponderar, que en la ley se prevén las hipótesis comunes o más habituales, y no los supuestos extraordinarios. En las leyes electorales locales sólo se regularon los actos de precampaña y de campaña como cuestiones ordinarias; sin embargo, en concepto de la promovente, la hipótesis extraordinaria contenida en la ley se refiere a evitar la promoción de candidaturas, plataformas electorales y programas de gobierno, fuera del periodo en que sí se permite llevar a cabo dichos actos.
El motivo de inconformidad es fundado y suficiente para revocar el fallo reclamado.
Cabe destacar, que en el análisis exhaustivo de la sentencia impugnada se advierte, que el tribunal responsable plantea una premisa incluida en todas sus consideraciones, referente a que no existe disposición jurídica en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal o en el código electoral de dicha entidad, que regule o que esté vinculada a los denominados “actos anticipados de campaña”.
La referida proposición negativa sostiene todas las líneas argumentativas expuestas por el órgano jurisdiccional responsable, porque basta la simple lectura del contenido de la sentencia reclamada, para determinar que dicha premisa se utiliza de manera insistente y, además, es la base de las conclusiones intermedias expresadas por el tribunal local, en los términos siguientes:
1. En el Distrito Federal, la Asamblea Legislativa es la única autoridad autorizada para legislar situaciones que no estén previstas en la ley.
2. El Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal es incompetente para regular los actos anticipados de campaña y carece de atribuciones para emitir el acuerdo impugnado en el juicio electoral de origen.
3. No es admisible la invocación de tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante la falta de normas que sean similares a las establecidas en otras entidades federativas.
4. La fundamentación y motivación del acuerdo ACU-038-09 son ineficaces y violan el principio de legalidad.
5. No pueden ser sancionados los partidos políticos que realicen actos anticipados de campaña, pues se conculcaría el principio de exacta aplicación de la ley, que rige el derecho administrativo sancionador electoral.
Es evidente que la autoridad responsable parte de la base de que los actos anticipados de campaña no están previstos en algún precepto de los ordenamientos electorales del Distrito Federal y, por los argumentos precisados en los cinco números anteriores (que se apoyan en la mencionada proposición) llega a la conclusión final de que el acuerdo impugnado en la instancia local debe quedar sin efectos.
La citada premisa fundamental es inexacta.
En la teoría general del derecho se ha expuesto que en el status normativo de las acciones aparentemente no reguladas debe considerarse, más allá de la simple omisión del derecho a permitir o prohibir conductas hipotéticas; que el dictado de una regla permisiva, dado el contexto apropiado, puede introducir indirectamente una prohibición al sistema jurídico (Lagunas en el derecho, Juan Ruiz Manero et. alt. ed. Marcial Pons, Barcelona, 2005, p. 119).
La doctrina ha definido que existen situaciones en las que aparentemente una conducta no está prohibida ni permitida por una regla contenida en el sistema jurídico; pero esto no es admisible calificar como laguna normativa, pues sólo se estará frente a una laguna cuando el caso no tenga solución, en conformidad con el balance de los principios y las reglas previstas en el propio sistema (op. cit. Jorge L. Rodríguez, pp. 145 y 146).
En el presente caso, esta Sala Superior advierte que en el sistema jurídico en materia electoral del Distrito Federal existe aparentemente una indefinición respecto de lo que se ha estimado en reiteradas ocasiones por este propio tribunal como “actos anticipados de campaña”, ya que únicamente se definen las actividades relativas a precampañas y a las campañas electorales. Sin embargo, las actividades anticipadas de campaña sí tienen regulación en dicho sistema normativo.
El estudio de las disposiciones atinentes permite considerar:
a) En conformidad con el artículo 147, fracción l, del Código Electoral del Distrito Federal, las precampañas son las actividades que se realizan en los procesos internos de selección de candidatos de los partidos políticos, cuyo propósito es la postulación a un cargo de elección popular.
b) La experiencia de este órgano jurisdiccional en la calificación de todas las etapas del proceso electoral hace ver que el proceso de selección interna de candidatos puede celebrarse, generalmente, a partir de que inicia el proceso electoral correspondiente, hasta antes de la fecha prevista en la ley para el registro de candidaturas.
A este respecto, la fracción II del artículo 147 del invocado ordenamiento dispone que, los actos de precampaña son las actividades que se efectúan antes del inicio de las campañas electorales.
c) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 147 bis del código electoral local, la campaña electoral es el conjunto de actividades llevadas a cabo por los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos registrados, para la obtención del voto.
d) En los párrafos segundo y tercero del citado artículo se prevé, que los actos de campaña y la propaganda electoral deben dirigirse al electorado para promover a los candidatos registrados. En el último párrafo del numeral en comento se establece que los referidos actos y propaganda deben exponer los programas y acciones fijados por los partidos políticos en sus documentos básicos y, particularmente, la plataforma electoral registrada para la elección de que se trate.
e) La campaña electoral se iniciará a partir del día siguiente al en que se celebre la sesión de registro de candidaturas, y concluirá tres días antes de la jornada electoral, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 148 del código electoral local.
Como se ve, aparentemente la ley no define ni reglamenta las actividades que en su caso, lleven a cabo los partidos políticos o los candidatos, para obtener el voto y exponer su plataforma electoral, en el periodo comprendido a partir de la conclusión de los procesos de selección intrapartidaria, hasta el inicio legal de las campañas.
Sin embargo, esta aparente falta de definición no significa que esté permitida tal actividad propagandística en el lapso antes mencionado.
Los enunciados jurídicos previamente citados establecen que los actos de campaña y la propaganda deben llevarse a cabo en un periodo específico, el cual se encuentra restringido a la contienda electoral. Cualquier acto tendiente a la obtención del voto, ejecutado fuera del período establecido en la ley para las campañas electorales, debe considerarse prohibido, por lo siguiente:
En conformidad con los artículos 41, base II, y 116, fracción IV, incisos f) y g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 121 y 122 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y, 3, párrafo segundo, 24, fracción I, inciso a), y 25, inciso p), del Código Electoral de la referida entidad, los partidos políticos y coaliciones tienen el derecho de participar en las campañas electorales y las autoridades competentes deben garantizar la igualdad y la equidad en la contienda, para que las elecciones sean auténticas y el sufragio se considere efectivo.
En el contexto donde las actividades propias del procedimiento de selección interna de candidatos trascienden de tal forma, que no se limitan al ámbito intrapartidario ni a la postulación de candidaturas, sino que se identifican con las que se realizan propiamente en una campaña electoral, por ejemplo, la promoción de la persona como candidato a un cargo de elección popular, la solicitud del voto a su favor, la publicidad de la plataforma electoral o programas de gobierno, etcétera, debe estimarse que está en riesgo la participación igualitaria y equitativa de los partidos políticos en la campaña electoral.
Esto es así, pues en caso de que alguno o algunos de los institutos políticos o sus candidatos designados (todavía no registrados) comenzaran antes que los demás su campaña política, esto provoca mayor oportunidad de difusión y promoción de plataformas electorales, programas de gobierno, imagen de los candidatos, etcétera.
La prohibición de la realización anticipada de actos de campaña tiene como objeto garantizar una participación igualitaria y equitativa a los partidos políticos contendientes ante el electorado, evitando que una corriente política se encuentre en ventaja en relación con sus opositores, al iniciar anticipadamente la campaña respectiva, lo que se reflejaría en un desequilibrio en las oportunidades de difusión de las plataformas electorales, y en un uso mayor de recursos económicos.
Debe tenerse en cuenta, que la participación de los partidos políticos que contienden en un proceso electoral debe iniciar en el mismo momento, a efecto de evitar que con motivo de actos anticipados al plazo legal, un partido político o candidato pueda obtener ventaja respecto de los demás participantes.
En atención a las circunstancias particulares de cada caso concreto, podría haber lugar a la conculcación del principio de igualdad, verbigracia, con la solicitud de votos a favor de un partido determinado en días inmediatos anteriores al inicio formal de campaña electoral; promoción de plataforma política (incluso no registrada) por parte de un partido en tiempo distinto al autorizado legalmente, aunque después registrara una diferente, etcétera.
Es lógico pensar, que la realización de esos actos podría influir en la consideración que la ciudadanía tiene respecto de un partido político (antes del inicio de la etapa legal de campaña electoral) en función del tiempo, contenido e impacto de tales actividades, y pueden provocar una ventaja indebida en los resultados de los comicios constitucionales, con la correspondiente trasgresión al citado principio de igualdad.
El punto toral no consiste en que el acto se produzca en un proceso interno de selección partidaria, sino en que mediante el acto anticipado de campaña se busque una ventaja indebida en la inmediata elección, lo que pondría en entredicho la autenticidad de ésta.
Por tanto, una concreta situación entendida como acto anticipado de campaña, en función del tiempo (periodo comprendido entre la conclusión de precampañas y el arranque formal de campañas) contenido (dirigido a la promoción de candidaturas, plataformas electorales) e impacto (ejerce su influencia en el proceso electoral) conculca los principios de equidad e igualdad sobre los actos de campaña y propaganda electoral, y pone en peligro la autenticidad y efectividad de la elección.
De ahí que, en el sistema jurídico del Distrito Federal esté plenamente justificada la prohibición de dichos actos anticipados de campaña.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis relevante emitida por esta Sala Superior, identificada con la clave S3EL 016/2004, visible en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, tomo tesis relevantes, páginas 327 y 328, del tenor:
“ACTOS ANTICIPADOS DE CAMPAÑA. SE ENCUENTRAN PROHIBIDOS IMPLÍCITAMENTE (Legislación de Jalisco y similares). Aun cuando la Ley Electoral del Estado de Jalisco no regula expresamente los actos anticipados de campaña, esto es, aquellos que, en su caso, realicen los ciudadanos que fueron seleccionados en el interior de los partidos políticos para ser postulados como candidatos a un cargo de elección popular, durante el tiempo que media entre su designación por los institutos políticos y el registro formal de su candidatura ante la autoridad administrativa electoral, ello no implica que éstos puedan realizarse, ya que el legislador estableció la prohibición legal de llevar a cabo actos de campaña fuera de la temporalidad prevista en el artículo 65, fracción VI, de la invocada ley local electoral, por lo que no es válido que los ciudadanos que fueron seleccionados por los partidos políticos como candidatos tengan la libertad de realizar propaganda electoral antes de los plazos establecidos legalmente. En el citado artículo 65, fracción VI, se establece que son prerrogativas de los partidos políticos iniciar las campañas electorales de sus candidatos, fórmulas o planillas, a partir del día siguiente en que se haya declarado válido el registro para la elección respectiva y concluirlas tres días antes del día de la elección. Esta disposición legal implica, entre otros aspectos, que los partidos políticos no tienen el derecho de iniciar las campañas electorales de sus candidatos, fórmulas o planillas al margen del plazo establecido por el propio ordenamiento, de lo que deriva la prohibición de realizar actos anticipados de campaña, en razón de que el valor jurídicamente tutelado por la disposición legal invocada es el acceso a los cargos de elección popular en condiciones de igualdad, y el hecho de que se realicen actos anticipados de campaña provoca desigualdad en la contienda por un mismo cargo de elección popular, ya que si un partido político inicia antes del plazo legalmente señalado la difusión de sus candidatos, tiene la oportunidad de influir por mayor tiempo en el ánimo y decisión de los ciudadanos electores, en detrimento de los demás candidatos, lo que no sucedería si todos los partidos políticos inician sus campañas electorales en la misma fecha legalmente prevista”.
También debe tomarse en cuenta, que es explicable la circunstancia de que la ley electoral local no regule los actos anticipados de campaña, en los términos a que se refirió el tribunal responsable, en primer lugar, porque se encuentra prevista una hipótesis permisiva consistente, en que durante determinado periodo pueden realizarse las actividades de campaña y, en segundo lugar, porque el legislador nunca se ha encontrado en actitud de prever todas las particularidades que pueden asumir las situaciones reguladas por los ordenamientos, sino que se ocupa de las cuestiones que suelen ocurrir ordinariamente.
Por ende, la pretensión de que ante situaciones extraordinarias el caso concreto se encuentre regulado a detalle no tiene razón de ser, porque las hipótesis comunes no implican la exclusión categórica de situaciones no descritas en la ley, máxime si dichas circunstancias aparentemente no reguladas encuentran solución en el sistema jurídico de que se trate.
El anterior criterio se encuentra en la tesis relevante de esta Sala Superior, identificada con la clave S3EL 120/2001, publicada en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, tomo tesis relevantes, páginas 680 y 681, cuyo rubro y texto es:
“LEYES. CONTIENEN HIPÓTESIS COMUNES, NO EXTRAORDINARIAS. Una máxima de experiencia, relacionada con la solución de conflictos derivados de la existencia de una laguna legal, conduce a la determinación de que, cuando se presenten circunstancias anormales, explicablemente no previstas en la normatividad rectora de una especie de actos, la autoridad competente para aplicar el derecho debe buscar una solución con base en el conjunto de principios generales rectores en el campo jurídico de que se trate, aplicados de tal modo, que armonicen para dar satisfacción a los fines y valores tutelados en esa materia. Lo anterior es así, porque la norma jurídica tiende, originariamente, a establecer anticipadamente criterios de actuación seguros, que pongan en evidencia las semejanzas y diferencias de los supuestos jurídicos, para que al aplicar la ley se realice un ejercicio de deducción y se ubique el asunto concreto en lo dispuesto por el precepto legal de modo general, abstracto e impersonal, para resolver el asunto planteado en un marco de igualdad jurídica. Empero, el trabajo legislativo, por más exhaustivo y profesional que sea, no necesariamente puede contemplar todas las particularidades ni alcanza a prever todas las modalidades que pueden asumir las situaciones reguladas por los ordenamientos, mediante disposiciones más o menos específicas o identificables y localizables, sino que se ocupan de las cuestiones ordinarias que normalmente suelen ocurrir, así como de todas las que alcanzan a prever como posibles o factibles dentro del ámbito en que se expiden y bajo la premisa de que las leyes están destinadas para su cumplimiento, sobre todo en lo que toca a axiomas que integran las partes fundamentales del sistema; lo que encuentra expresión en algunos viejos principios, tales como los siguientes: Quod raro fit, non observant legislatores (Los legisladores no consideran lo que rara vez acontece), Non debent leges fieri nisi super frequenter accidentibus (Non se deuen fazer las leyes, si non sobre las cosas que suelen acaescer a menudo. E... non sobre las cosas que vinieron pocas vezes), Ex his, quae forte uno aliquo casu accidere possunt, iura non constituuntur (Sobre lo que por casualidad puede acontecer en alguno que otro caso no se establecen leyes). Lo anterior lleva a la conclusión de que no es razonable pretender que ante situaciones extraordinarias, el caso o asunto concreto se encuentre regulado a detalle, pero tampoco que se quede sin resolver. Por tanto, ante el surgimiento de situaciones extraordinarias previstas por la ley, es necesario completar la normatividad en lo que se requiera, atendiendo siempre a las cuestiones fundamentales que se contienen en el sistema jurídico positivo, además de mantener siempre el respeto a los principios rectores de la materia, aplicados de tal modo que se salvaguarde la finalidad de los actos electorales y se respeten los derechos y prerrogativas de los gobernados, dentro de las condiciones reales prevalecientes y con las modalidades que impongan las necesidades particulares de la situación”.
Por tales motivos, la aparente falta de disposiciones jurídicas acerca de actos anticipados de campaña (situación extraordinaria) no es razón suficiente para considerar, que el legislador no incluyó en los supuestos contenidos en la ley, la prohibición de llevar a cabo los referidos actos, pues el ordenamiento electoral debe interpretarse de manera que lo no previsto, cuando deba integrarse al sistema jurídico, permita el cumplimiento de los principios rectores y el aseguramiento de los fines más valorados, como son, entre otros, la celebración de elecciones auténticas y el sufragio efectivo.
En otro orden de cosas, a pesar de que las anteriores razones son suficientes para que se acoja la pretensión de la Coalición “Por el bien de todos”, acerca de la revocación del fallo reclamado, se considera pertinente examinar el planteamiento relativo a que es incorrecta la estimación de la autoridad responsable, respecto de que el órgano administrativo electoral es incompetente y carece de facultades, para emitir el acuerdo ACU-038-06.
Dicho agravio es fundado.
Contrariamente a lo estimado en la sentencia reclamada, el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal es competente y sí tiene atribuciones para emitir el “Acuerdo por el que se establecen criterios en materia de actos anticipados de campaña para el proceso electoral del Distrito Federal de 2006”.
En conformidad con los artículos 60, fracciones I, inciso b), XXVI y XXVII, y 156 del Código Electoral del Distrito Federal, el referido consejo general puede:
a) Aprobar y expedir los procedimientos y demás normatividad necesaria para el desarrollo de las elecciones, en los términos de la ley.
b) Vigilar el cumplimiento de las reglas establecidas acerca de propaganda electoral, así como investigar presuntas violaciones a esas reglas.
c) Sancionar las infracciones cometidas a las disposiciones sobre propaganda electoral.
Particularmente, debe considerarse que el Consejo General del instituto electoral local es el organismo público autónomo, al que corresponde, entre otras funciones, organizar y vigilar los procesos electorales, así como velar porque los partidos políticos ajusten sus actividades a lo ordenado en la normativa electoral (artículo 52 del invocado ordenamiento).
Es patente que dicho Consejo actuó con apego a la ley electoral local, al emitir un acuerdo tendente a hacer efectivas las disposiciones en materia de actos de campaña y de propaganda electoral, a través de su correcta interpretación, y según lo establece en las consideraciones que constituyen la motivación del mencionado acuerdo, fijar aquellas actividades que no incurren en la prohibición legal de realizar anticipadamente actos de campaña, todo esto con el propósito de salvaguardar los principios de igualdad y equidad en la contienda electoral.
Así las cosas, opuestamente a lo estimado por el tribunal responsable, la autoridad administrativa electoral no está imponiendo nuevas normas que conculquen las que rigen al proceso electoral en el Distrito Federal, tampoco invade competencias de la Asamblea Legislativa local, sino que en ejercicio de la facultad prevista en la ley, precisa el alcance de una prohibición, propiciando certidumbre a los partidos políticos y a sus candidatos, a la vez que busca garantizar la igualdad y equidad en la contienda electoral, al evitar la realización de actos anticipados de campaña, en detrimento de aquellos partidos que con pleno respeto a las reglas que establece la legislación electoral local, inician actividades de promoción del sufragio, a partir del momento legalmente permitido.
De ahí que, es incorrecto estimar que mediante el acuerdo relativo a actos anticipados de campaña, el Consejo General haya reglamentado cuestiones extralegales, que escapen a las facultades que expresamente le son conferidas por el código local de la materia.
Por todas estas razones, se considera innecesario el examen de las alegaciones referentes a que de acuerdo con lo dispuesto en distintos artículos del Código Electoral del Distrito Federal, los partidos políticos pueden ser sancionados por violar la prohibición de llevar a cabo anticipadamente actos de campaña electoral, toda vez que ha sido desvirtuada la premisa fundamental que sostiene las consideraciones atinentes de la sentencia impugnada.
En las relacionadas condiciones, como está demostrado que la resolución reclamada es conculcatoria de los preceptos constitucionales y legales invocados en la demanda, ha lugar a revocar dicho fallo y a declarar subsistente el acuerdo emitido por el Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, el nueve de marzo de dos mil seis, identificado con la clave ACU-038-06.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se
R E S U E L V E:
PRIMERO. Se revoca la resolución dictada por el Tribunal Electoral del Distrito Federal, el veinticinco de abril de dos mil seis, mediante la cual resolvió el juicio electoral interpuesto por los partidos Revolucionario Institucional y Verde Ecologista de México, tramitado en el expediente TEDF-JEL-012/2006.
SEGUNDO. Se declara subsistente el “Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, por el que se establecen criterios en materia de actos anticipados de campaña, para el proceso electoral del Distrito Federal de 2006”, emitido en sesión extraordinaria de nueve de marzo del año en curso.
NOTIFÍQUESE personalmente a la coalición actora y a los partidos terceros interesados, en los domicilios señalados en autos para tal efecto en esta ciudad; por oficio, con copia certificada anexa de esta ejecutoria, al Tribunal Electoral del Distrito Federal; y por estrados a los demás interesados; lo anterior con apoyo en lo que disponen los artículos 26, 27, 28 y 93, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; cumplido lo anterior devuélvanse los documentos atinentes; después archívese este expediente como asunto concluido.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvió la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en ausencia del Magistrado José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, ante el Secretario General de Acuerdos, que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA SALA SUPERIOR
MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ
MAGISTRADO
ELOY FUENTES CERDA |
MAGISTRADO
JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS |
MAGISTRADA
ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO |
MAGISTRADO
JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ |
MAGISTRADO
MAURO MIGUEL REYES ZAPATA | |
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA